1 Historique

1.1 Invention de la RTM et proéminence du rôle de l’État

En France, si les premiers balbutiements d’une prise en charge par l’État remonte sans doute au début du 19^e siècle, il faut attendre 1860 pour voir la première loi imposant l’action étatique en montagne. À l’époque de sa création à la fin du 19^e siècle, le service de restauration des terrains de montagne (RTM) s’est vu confié la mission d’assurer la protection des terrains de montagne. S’il fallait protéger ces terrains, c’était essentiellement contre les crues pour éviter qu’elles n’inondassent les vallées à l’aval ; il fallut attendre Mougin au début du 20^e siècle pour que d’autres dangers naturels tels que les avalanches soient également considérés dans le champ d’action de la RTM (cela resta toutefois presque anecdotique par rapport à la mission principale, qui était la lutte contre l’érosion et les crues). De cette époque ont émergé deux constantes de l’action publique en France :

• 
  la lutte contre les dangers naturels est une mission de l’État (une mission dite régalienne¹). Ce principe a été constamment affirmé dans différents textes et circulaires au cours du 20^e siècle ;
  
• puisque la lutte contre les crues passe par la maîtrise de l’érosion, donc le reboisement, ce furent les forestiers qui se retrouvèrent investis de cette mission de prévention des crues. La forêt n’avait plus uniquement une valeur patrimoniale (la forêt pour la production de bois pour l’industrie, la marine, etc.), mais également une fonction de protection ; en conséquence, le forestier vit ses missions sensiblement élargies. Si le mouvement fut amorcé dès l’époque des pionniers tels que Prosper Démontzey² à la fin du 19^e siècle, c’est surtout Paul Mougin qui incarna l’image du forestier approfondissant les techniques classiques du génie rural en apportant des outils nouveaux (comme les premiers éléments de calcul de dynamique des avalanches en 1923). L’École nationale des Eaux et Forêts (ancêtre de l’École nationale du Génie rural, des Eaux et Forêts) à Nancy offrait ainsi dès les années 1920 des cours assez complets de « restauration des montagnes » (cours de Bernard (1927)). Cette consécration du génie rural ne fut pas unique à la France, elle se vit partout en Europe, parfois avec quelques années de latence (comme en Italie).

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Figure 1 : Paul Mougin (1866-1939), inspecteur général des Eaux et Forêts, forestier surdoué, à la culture encyclopédique et esprit touche-à-tout.

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Certes, à cette époque déjà, les ingénieurs civils avaient tenté d’émerger comme acteurs de la protection contre les crues torrentielles et de faire reconnaître leur plus-value, acquise grâce aux grands travaux de correction des rivières de plaine (Vischer, 2003). L’inspecteur en chef des travaux publics de la Confédération helvétique, A. von Sallis, notait en 1875 que
« Mais pour juger avec sûreté, dans chaque cas qui se présente, il faut la science et l’expérience de l’ingénieur, et non la routine d’un empirique. On voit que, pour accomplir une tâche aussi grande que la restauration et la conservation de nos montagnes, il n’est pas trop des efforts réunis du forestier et de l’ingénieur, et que ces deux arts différents doivent s’aider et se compléter mutuellement. » (von Salis, 1875). Cependant, cette reconnaissance ne vint pas. Bien au contraire on se défia du génie civil, qui avait tenté de reproduire en montagne ce qui avait été accompli en plaine lors des grands travaux correction des cours d’eau.
Dans le canton de Vaud, l’ingénieur Alexis Chessex écrivait³ « On a, pendant vingt ans, construit d’innombrables barrages qui devaient permettre de reboiser les ravins. Nos paysans voulaient s’y opposer; ils durent se résigner à payer d’énormes impôts pour solder ces travaux qu’ils savaient inutiles. Heureusement, la société des forestiers suisses s’est décidée il y a deux ans, à adresser à toutes les municipalités du pays une brochure dans laquelle elle déclare enfin que le principe des grands barrages est économiquement faux ; l’aveu est complet. »

Jusque dans les années 1950, la situation de monopole des forestiers perdura. En effet il y avait deux bonnes raisons à cette absence d’évolution. D’une part, l’exode rural réduisit la pression humaine sur les hautes terres (et donc quelque part l’attention que portait les pouvoirs publics sur le problème de l’érosion en montagne) et d’autre part, en l’absence de catastrophes importantes, il n’y avait pas de réelle remise en cause de la doctrine et donc aucun changement de politique. Les géographes et certains universitaires commencèrent toutefois à critiquer ouvertement la doctrine forestière car dès les années 1920, il devenait évident que l’influence de la forêt alpine sur les crues des grands fleuves était relativement faible (Lenoble, 1926, Veyret, 1943, Whited, 2001).

1.2 Développement de la recherche

Les premiers changements vinrent de Suisse. Là en effet, la situation commença à changer doucement dès les années 1930 avec la création d’un institut fédéral d’étude de la neige et des avalanches à Davos (Schnee ou Lawinen Forschung, SLF), où des ingénieurs géotechniciens et civils se lancèrent dans l’étude de la dynamique des écoulements et des ouvrages de protection. Ce fut l’époque de Haeffeli, Roch, ou du furtif Voellmy, qui en quelques articles en 1955 créa le modèle qui porte aujourd’hui son nom et qui permet de calculer la vitesse des avalanches ainsi que leur pression sur un obstacle. Le monopole forestier s’effrita donc en partie pour laisser entrer les ingénieurs civils pour tout ce qui concerne les actions de recherche et de développement. Les catastrophes de l’hiver 1954 puis 1968 amenèrent à une prise de conscience nouvelle sur la nécessité de disposer d’outils de gestion plus modernes des dangers naturels. Cela conduisit à de profonds changements, avec notamment la mise en place du zonage réglementaire pour cartographier les zones à risque sur une commune.

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Figure 2 : Chalet de l’UCPA de nos jours, protégé par un mur anti-avalanche.

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La catastrophe de Val d’Isère (où une avalanche fit 38 victimes dans un centre de vacances de l’UCPA) était le symbole de la faillite du système français. De fait, les Alpes avaient connu un formidable développement après la seconde guerre mondiale, avec les débuts du tourisme de masse dans les stations de ski, l’accroissement des barrages et usines, et l’intensification de la circulations des biens et des personnes pendant toute l’année. À l’image des Suisses 40 ans plus tôt, les autorités françaises prenaient conscience de l’importance d’une meilleure gestion de l’espace dans les zones soumises aux avalanches. Il devenait donc nécessaire non seulement de recenser les avalanches et zoner les territoires, mais également d’améliorer les techniques de protection paravalanche. Ce ne fut pas au RTM que fut dévolue la tâche de mener des recherches et d’explorer de nouvelles pistes pour la protection paravalanche (sans doute car c’était un service opérationnel sans capacité à organiser des actions de recherche au sens académique du terme), mais à un centre de recherche dépendant du ministère de l’agriculture, le CERAFER (centre national d’études techniques et de recherches technologiques pour l’agriculture, les forêts et l’équipement rural). Ce dernier devint en 1971 le CTGREF, centre technique du génie rural, des eaux et forêts, l’ancêtre du Cemagref (qui vit le jour en 1981). À noter qu’il existait en France dès les années 1950 un groupement appelé CEDONIGLA (centre d’étude et de documentation nivo-glaciologique) qui fut créé sous la triple auspice de la Météorologie Nationale, d’Électricité de France, et des Eaux et Forêts, essentiellement pour faire du suivi de terrain, avec notamment l’installation par le météorologue Poggi de la première station de mesures dédiée à la neige au col de Porte au-dessus de Grenoble (Garavel, 1956). Le gouvernement français créa en 1971 l’ANENA (association nationale d’étude de la neige et des avalanches), dont semble-t-il la mission aurait dû être de coordonner les actions de recherche sur la neige et les avalanches à l’image du SLF de Davos. L’État maintenait donc la protection paravalanche dans le giron du ministère de l’agriculture (donc du corps des Eaux et Forêts) et gardait la main haute sur toutes les actions d’ingénierie. Pour toutes les missions d’ingénierie, de cartographie des risques, et de suivi des sites menacés, les deux acteurs étaient donc le RTM et le CTGREF. Sous la houlette de Louis de Crécy, les premiers experts en avalanche firent leur apparition au CTGREF. Ces experts, tel Claude Charlier, étaient principalement des ingénieurs forestiers, qui se spécialisaient dans la gestion du risque d’avalanche. Aidés de leur bagage naturaliste, ils devaient se former sur le tas en observant et cherchant à comprendre les phénomènes. Le RTM formait également des ingénieurs forestiers ou du génie rural, qui essayèrent en vraie grandeur plusieurs techniques de protection. On peut citer pêle-mêle les terrassements de versant (banquettes larges ou étroites, tournes, digues), les ouvrages charpentés de soutien du manteau neigeux (râteliers), et les ouvrages à vent (panneaux vire-vent). Par tâtonnements successifs, ces ingénieurs améliorèrent les techniques de protection. Les échanges internationaux se multiplièrent pour partager les expériences entre services forestiers. Suisses, Autrichiens, Italiens, Nord-Américains développaient également leurs propres techniques. Des sociétés savantes telles que la Société Hydrotechnique de France virent le jour après guerre.

1.3 Développement de l’ingénierie privée dans les années 1990

Ce monopole d’état dura jusqu’au début des années 1980. En hydraulique, la protection contre les excès des torrents devint un marché suffisamment important pour que des sociétés comme la Sogreah (société grenobloise d’aménagements hydrauliques) puissent avoir des ingénieurs spécialisés (comme Bernard Lefebvre et Philippe Lefort), qui menèrent leur proche recherche indépendammant ou presque du cadre étatique⁴. La construction du barrage de Grand Maison (Isère) à la fin des années 1970 et début des années 1980 nécessita la présence d’un observateur permanent, Jean-François Meffre, qui fournissait également des prestations à l’ANENA pour la formation des artificiers. Sur la base de cette expérience et quoiqu’il n’ait pas de formation en ingénierie, il se lança dans l’ingénierie paravalanche en créant sa propre structure (Avalanche Service International) située en Andorre, qui fut pendant de nombreuses années le seul bureau d’étude francophone spécialisé en avalanche. Il fut donc le premier expert en avalanche à vivre pleinement de son activité d’ingénierie en France. Dans l’espace francophone, il avait été précédé par le Genevois André Roch, qui peut être considéré comme le premier expert international en la matière.

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Figure 3 : André Roch (1906-2002), ingénieur, premier spécialiste en avalanche internationalement reconnu, alpiniste genevois.

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Jusqu’au milieu des années 1990, cet équilibre entre un service opérationnel (RTM), un centre de recherche (Cemagref), et un nombre très réduit d’intervenants privés se maintint. Le milieu des années 1990 marqua un tournant puisque deux nouvelles structures privées virent le jour. En 1998, après des études d’ingénieur (école des arts et métiers, puis école d’hydraulique de Grenoble) et un doctorat (Université Joseph Fourier), Vincent Koulinski fonda le bureau d’études ETRM (eaux, torrents et rivières de montagne), qui devint rapidement le principal bureau d’hydraulique spécialisé dans les torrents, mais également dans la problématique plus large du transport solide. En 1997, avec mon ancien collègue du Cemagref Claude Charlier, je créai Toraval⁵ une structure de conseil dans le domaine du génie paravalanche et de l’hydraulique torrentielle. L’originalité forte de ces deux structures est dans le parcours universitaire et le lien des deux protagonistes avec le milieu académique. Docteur ingénieur de formation, ingénieur de métier, Vincent Koulinski a été impliqué dans plusieurs projets de recherche appliquée et intervient comme chargé de cours à l’École Nationale Supérieure de l’Énergie, l’Eau et l’Environnement (ENS3E) de Grenoble pour les cours de transport solide et d’hydraulique torrentielle. Exerçant essentiellement comme professeur d’hydraulique, j’ai le profil inverse puisque mon ancrage est essentiellement académique et que je ne consacre qu’une petite partie de mon temps à la consultance. Ce lien fort entre ingénierie et recherche/enseignement a toujours existé en hydraulique⁶.

Là encore la Suisse semble être celle qui a ouvert la voie puisque plusieurs docteurs ingénieurs sortis de l’ETHZ ou du SLF ont créé des bureaux spécialisés en ingénierie des risques en montagne dès le début des années 1990. C’est ainsi qu’après un long parcours académique à l’ETHZ (où il est toujours chargé de cours), Martin Jaeggi fonda sa société de conseil en 1994 dans le domaine torrentiel. Après sa thèse au SLF, André Burkard (ingénieur forestier ETHZ) créa son bureau d’hydraulique et de nivologie à Brigue en 1992. Un parcours atypique est celui de Robert Bolognesi, un français expatrié en Suisse. Il fit une thèse de géographie à l’Institut de Géographie Alpine de Grenoble sur la prévision locale du risque d’avalanche en 1991, puis un second mémoire sur les modèles cognitifs d’estimation du risque à l’EPFL en 1999. Avec un double doctorat en poche, il créa sa société de consultance (Météorisk) dans le domaine large des risques météorologiques en 1999 tout en gardant une activité de vulgarisation dans l’édition de livres et revues sur les avalanches.

1.4 Explosion de l’offre en ingénierie dans les années 2000

Il a fallu moins d’une décennie pour que le marché de l’ingénierie dominé par des organismes publics (SLF en Suisse, RTM/Cemagref en France) devienne un marché où les principaux intervenants sont des bureaux privés. Les établissements publics se sont recentrés sur leur mission de recherche ou de service public (bulletin du risque d’avalanche pour le SLF, carte de localisation des phénomènes d’avalanches pour le Cemagref, appui technique aux services de l’État pour le RTM).

Un trait marquant de la décennie 2000 a été également l’émiettement du marché avec la multiplication des intervenants. Si la première génération de consultants comprenait (à quelques exceptions près) des docteurs-ingénieurs, avec de solides connaissances théoriques et pratiques du domaine pour lequel ils proposaient leurs services, les nouveaux intervenants ont un profil plus large, ce sont le plus souvent des généralistes sans formation universitaire poussée (telle que celle obtenue avec diplôme d’ingénieur et/ou doctorat). On rencontre des guides de montagne, des géologues, des techniciens forestiers, des personnes avec une maîtrise de géographie ou en environnement, mais également des ingénieurs géotechniciens ou forestiers.

Le visage des services de l’État change aussi au cours de cette décennie. Sans doute la réforme la plus visible est la fusion des directions départementales de l’équipement (DDE) et des directions départementales de l’agriculture et des forêts (DDAT) au sein d’une seule entité appelée direction départementale des territoires (DDT), fusion effective depuis 2010, mais amorcée plusieurs années auparavant. En 2006, le service RTM perdait son statut de service de l’État pour réintégrer l’office national des forêts (ONF), établissement public à intérêt commercial (EPIC). Ses missions et ses relations avec les administrations d’État sont désormais définies à travers des contrats pluriannuaux (le premier contrat signé couvre la période 2007-2011). À travers des conventions avec le ministère de l’environnement ou celui de l’agriculture, le Cemagref se voyait également confier ou confirmer des missions de service public tels que la CLPA, le suivi de l’EPA, et l’appui technique pour l’instruction des dossiers de retenues.

2 Controverses et problèmes de l’ingénierie des risques en montagne

Après décennies de lente évolution, l’ingénierie des risques en montagne a connu un développement accéléré en quelques années. Ces changements rapides sont le plus souvent imputables à l’évolution de la société, en particulier de l’État. Ils n’échappent pas aux controverses qu’alimente l’évolution du cadre étatique. Dans les réformes sur le long terme, ce sont surtout les échecs et les polémiques qui sont retenus, et non les succès, a posteriori les succès en demie teinte.

2.1 Confusion des rôles de l’État

Sur un plan général, l’ambivalence de l’État entre son rôle de régulateur et son rôle d’actionnaire a été maintes fois dénoncée notamment car elle a conduit à des scandales financiers comme celui du Crédit Lyonnais en 1993, qui a coûté 15 milliards d’euros aux contribuables français. L’État est aussi celui qui réglemente (à travers le cadre législatif, mais également à travers ses circulaires ministérielles) ; il est à la fois un gros client et un prestataire de services. Le désengagement de l’État de certaines de ses missions historiques, la délégation de service public, et la décentralisation sont autant de réformes qui ont changé le visage de l’État. Un des principaux objectifs a été de réduire le coût budgétaire que certains jugeaient excessif. Ces réformes sont aussi des réponses aux critiques (service rendu insuffisant ou inadapté aux besoins réels, dénonciation du centralisme et appel à plus de subsidiarité) et à la politique (qualifiée souvent de libérale) de l’Union Européenne visant à mettre fin aux monopoles d’état dans le domaine de la distribution d’énergie, du transport, etc.

Cette ambiguité dans les rôles de l’État est également apparente dans l’ingénierie de montagne. C’est ainsi que jusqu’à la dernière réforme de 2006, le RTM était à la fois maître d’ouvrage (gérant les « domaines de l’État » dont les forêts de protection), service instructeur (permis de construire), et prestataire de services (maîtrise d’œuvre, études techniques, aide et conseil aux petites collectivités). Dans les départements nord-alpins où le RTM était bien implanté le chef de service RTM était le bras droit du préfet en matière de dangers naturels. La réforme de 2006 n’a pas changé grand chose à cette situation si ce n’est pas de fragiliser l’instruction des dossiers puisque le RTM passe d’interlocuteur principal à conseiller technique. Il reste curieux de voir l’État retirer au RTM son statut de service public tout en continuant à lui déléguer les missions qu’il assurait antérieurement et en lui demandant d’être rentable sur le plan financier (l’ONF/RTM étant un EPIC). Sur le plan de la concurrence, il est tout aussi curieux de voir les mêmes fonctionnaires fournir des prestations d’ingénierie privée et des missions de service public (comme l’instruction des permis de construire). C’est un peu comme si l’État confiait la gestion des brevets industriels à un constructeur en particulier. La confusion des genres n’est pas propre au RTM. On la retrouve également au Cemagref, qui malgré son statut non commercial (EPST) fournit des prestations sur le marché concurrentiel de l’ingénierie privée tout en étant impliqué dans des missions de service public. Ce fut le cas par exemple en 2006 pour la retenue des Blanchets à la Plagne, où les mêmes personnes du Cemagref répondirent (sans succès) à un appel d’offres (marché privé) et participèrent ultérieurement à l’instruction du dossier de travaux. Interrogé, le directeur de la DDAF feignait de n’y voir aucun conflit d’intérêt. Des irrégularités similaires étaient également observées dans des appels d’offre publics, où des ingénieurs du même corps d’État (génie rural des eaux et forêts) en contact étroit siégaient les uns comme prestataires, les autres comme adjucateurs ou assistants des adjucateurs.

Alors que le pays a été frappé par plusieurs catastrophes naturelles (avalanche de Montroc et tempête Lothar en 1999, crues de Vendée en février 2010), le désengagement de l’État⁷ est difficilement compréhensible. Quoiqu’il semble essentiel qu’un état moderne garde des compétences fortes dans une gestion intégrée des risques, l’État français rompt avec une tradition séculaire. Là où une continuité (voire un renforcement) de l’action du RTM aurait été attendue, c’est une libéralisation (cachée sous la volonté de réforme) qui voit le jour.

On objectera qu’il y a un avantage à ce qu’un service de l’État ait plusieurs rôles car cela contribue à la formation des ingénieurs de l’État. En effet, si l’on veut, par exemple, qu’un ingénieur instruise un dossier de barrage, qu’y a-t-il de plus formateur qu’une étude d’ingénierie à la quelle cet ingénieur aurait pris part. L’argument n’est pas faux, mais le problème essentiel est dans le mode de recrutement des ingénieurs de l’État. Spécificité française, le recrutement se fait essentiellement pas le biais des écoles de fonctionnaires que sont l’école nationale du génie rural des eaux et forêts (ENGREF), l’école nationale du génie de l’eau et de l’environnement de Strasbourg (ENGEES), etc. À quelques exceptions près, les ingénieurs sont tous issus de ces quelques écoles et font entièrement leur carrière dans la fonction publique. Selon l’école dont ils sont issus, ils forment des corps d’état. Quelques-uns ont un parcours plus varié, par exemple en faisant une thèse avant de rejoindre un service opérationnel et d’autres sont mis à disposition d’autres administrations ou ont le droit de travailler quelques années dans une entreprise privée. Les corps d’État sont une vieille tradition française, la plupart remontant à l’Ancien Régime ou l’Empire. S’ils correspondaient alors à une tâche bien précise (permettre à l’État dans un pays vaste et rural de disposer d’une élite de fonctionnaires pour coordonner et remplir les missions essentielles du développement de la France), l’utilité d’une structuration en corps est moins évidente aujourd’hui dans la France moderne. À l’étranger, les ingénieurs des services d’État sont recrutés selon leurs compétences et l’adéquation à un profil de poste, non par rapport à leur école d’ingénieurs. Ils ont souvent travaillé dans le secteur privé pendant plusieurs années avant d’obtenir un poste dans la fonction publique.

Une conséquence du mode de recrutement de l’État, surtout dans le contexte actuel de gestion des carrières, est l’absence de reconnaissance réelle des spécialistes dans les métiers de niche comme l’ingénierie de montagne. Pour l’avancement de leur carrière, les ingénieurs sont contraints à la mobilité ou bien à faire reconnaître des compétences spécifiques⁸. Si cette mobilité peut présenter des avantages pour des cadres administratifs, elle est loin d’être un facteur positif pour les ingénieurs de terrain. J’ai le souvenir d’un ingénieur forestier qui au début des années 2000 obtint un poste d’ingénieur en nivologie au Cemagref. Alors qu’il avait fait l’essentiel de sa carrière en Martinique, il se trouvait propulsé comme expert en avalanche. Envoyé au feu rapidement et sans soutien, il eut à traiter des dossiers délicats comme le zonage d’Isola 2000 (Alpes Maritimes), qui fut un désastre. Après quelques années, il postula à un nouveau poste pour passer ingénieur divisionnaire.

2.2 Responsabilité pénale et civile

Les nombreux accidents et catastrophes ont entraîné des procès, où des agents de l’État ont pu être mis en cause à titre personnel⁹ Ce fut notamment le cas de l’avalanche de Belle-Plagne, qui fit un mort dans un immeuble du front de neige en décembre 1991. À la suite de cette avalanche, une longue procédure pénale et civile fut entamée (la procédure alla jusqu’à la Cour de cassation, qui rendit son arrêt en 1999). Outre le maire, le responsable de la station de La Plagne, et l’architecte, les juges mirent en examen plusieurs fonctionnaires dont le responsable de la sécurité civile, le chef du service RTM, l’ingénieur en charge de l’instruction, et le chef de la division Nivologie du Cemagref. Quoique les prévenus furent relaxés par la Cour de cassation (hormis l’architecte et le directeur de la station), la mise en examen des fonctionnaires sonna comme un coup de tonnerre. Quelques années plus tard, le procès de Montroc amena à la condamnation du maire de Chamonix (qui fut amnistié par la suite, à la faveur d’une nouvelle loi amnistiant les élus pour certaines affaires d’homicide), mais la question de la responsabilité du Cemagref et du RTM fut également longuement débattue.

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Figure 4 : Avalanche du 22 décembre 1991 à Belle-Plagne (Savoie).

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Une conséquence indirecte de cette montée en puissance du regard du juge dans les affaires de zonage a été l’émergence des acteurs privés à la fin des années 1990. Plusieurs chefs de service de la DDAF, du RTM, et du Cemagref étaient tout à fait conscients que la responsabilité individuelle des agents concernés serait recherchée en cas de procédure pénale, d’où a germé l’idée d’impliquer des entités privées dans le processus d’estimation des risques. La puissance publique pourrait ainsi prendre une décision sur la base d’un rapport d’expertise élaboré par une structure privée. Si une brêche s’ouvrait dans le monopole, les principes de la doctrine (« c’est à l’État de dire le risque ») étaient préservés et le risque juridique s’amenuisait pour les administrations d’État.
À mots couverts, d’autres chefs de service avouent qu’ils ont promu la création et/ou le développement de structures privées non seulement pour qu’il existe une offre privée suffisante dans le domaine du zonage et de l’ingénierie, mais également pour pouvoir influer sur le marché privé. Cette vassalisation avait aux yeux de l’administration de multiples avantages : transfert de la responsabilité juridique vers des privés, externalisation d’activités que les services de l’État avaient de la peine à réaliser (souvent faute d’un personnel suffisant), plus grande souplesse dans les emplois contractuels, et traitement des dossiers délicats. Les dossiers délicats sont des dossiers qu’un ingénieur spécialisé refuse en temps normal de traiter tant ils sont compliqués ou pénibles ; les moyens financiers mis à disposition, la complexité ou le caractère pénible de la tâche, la responsabilité à assumer sont autant de critères qui rendent certaines affaires peu ragoûtantes. Dans les services publics, de tels dossiers sont des « patates chaudes », dont personne ne veut et qui passent de main en main. Dans le secteur privé, il existe toujours des « cow boys », qui acceptent toujours de rendre une étude même sur l’objet le plus farfelu dès lors qu’ils gagnent de l’argent.

2.3 Montée de la petite ingénierie

Le responsable des routes du Conseil général d’un département alpin me confiait récemment qu’il y avait surtout besoin d’une petite ingénierie ; il poursuivait son explication en affirmant que le besoin en grands ingénieurs ne se fait sentir que sur quelques rares problèmes pointus, qui nécessitent des compétences spécifiques. Mais que veut dire grande et petite ingénieries ? Pour comprendre cette distinction, il faut regarder comment d’autres corps de métier se sont structurés.

Prenons l’exemple de la médecine. Au temps de Louis XIV, il y avait déjà des hôpitaux, mais c’étaient en fait des hospices pour indigents (on parquait les malades plus qu’on ne les soignait) ; en cas d’un problème de santé, un gentilhomme pouvait consulter un médecin, homme érudit qui soignait à l’aide de potions, de lavement, ou de saignée, mais auquel la loi interdisait de pratiquer des opérations chirurgicales. Inciser des chairs était réservé aux chirurgiens, alors vus comme une corporation de praticiens (au sens d’hommes qui se forment par la pratique) et des barbiers-chirurgiens, qui étaient peu instruits et n’étaient censés pratiquer que de petites opérations (loin de Paris, il n’y avait toutefois guère le choix et seuls les barbiers-chirurgiens étaient présents pour opérer un patient). Il a fallu attendre un édit de Louis XIV en 1691 pour qu’on fasse une distinction nette entre chirurgie et barberie et qu’on interdise aux barbiers la pratique de la chirurgie. L’application de cet édit au reste de la France fut très lente et jusqu’à la révolution de 1789 on trouvait des barbiers offrant leur service pour des opérations. C’est seulement sous Louis XV que l’enseignement (universitaire) de la chirurgie à l’égal de celui de la médecine fut accordé. Pour l’homme du 21^e siècle, il peut paraître saugrenu de confier des actes de chirurgie à un barbier ou de penser que ce dernier a les mêmes prérogatives/compétences qu’un chirurgien. Pourtant, du Moyen Âge jusqu’à Louis XIV, c’était le cas. La chirurgie a pu émerger comme pratique médicale à part entière car :

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  à travers plusieurs succès, elle a montré sa valeur ;
  
• elle s’est appuyée sur l’enseignement théorique et pratique pour former de nouvelles générations de chirurgien ;
  
• elle n’a cessé de s’améliorer grâce à la recherche clinique ;
  
• elle a bénéficié d’une reconnaissance de la puissance publique (formation des chirurgiens selon un cursus précis, condamnation de la pratique illégale de la chirurgie).
  

L’émergence de la chirurgie a été très lente (elle s’étale de la fin du 15^e siècle au début du 19^e siècle) et ne peut être dissociée de l’évolution de la société (besoin en chirurgiens durant les guerres du 19^e siècle), des progrès de la médecine, et des changements sociaux (notamment la transformation de l’hôpital d’asile de pauvres en un lieu où l’on soigne les gens indépendamment de leur condition).

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Figure 5 : Barbier chirurgien en pleine opération sur une place publique en Autriche (Maulbertsch, ∼1785).

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Comme pour beaucoup de métiers récents (moins d’un siècle) et caractérisés par un marché de petite taille (quelques centaines d’intervenants pour toute l’Europe), l’ingénierie de montagne n’est pas une ingénierie structurée même si on distingue généralement les généralistes et les spécialistes ¹⁰. Pour beaucoup de maîtres d’ouvrage, il apparaît donc logique qu’un guide de montagne ou un moniteur de ski soit compétent en matière d’avalanche puisqu’ils travaillent avec la neige ; on conçoit que pour des missions telles que la sécurisation d’un secteur (une piste de ski, un tronçon de route, etc.), un professionnel des sports de montagne puisse fournir un travail correct, mais qu’en est-il si on demande une étude de zonage ? ou bien une prévision locale fine (par exemple pour gérer les évacuations/consignations sur une commune) ? Est-ce que ce même professionnel est adapté à la mission ? En fait, on ne se pose pas plus la question que l’homme du 17^e siècle ne se la posait en allant voir son barbier pour une petite opération entre une coupe de cheveux et une coupe de barbe.

Si aujourd’hui la petite ingénierie marche économiquement, c’est qu’elle satisfait les clients. Les prix sont peu élevés, les prestations rapides, les rapports succincts. « On voit tout de suite ce qu’il faut faire » me confia un responsable de routes sous-pesant le rapport de quelques pages (largement illustrées de photographies) qu’il avait devant lui. Il y a toutefois deux questions qui ne sont jamais abordées :

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  combien sur le long terme coûtent les erreurs commises par le fait d’études lapidaires ou erronées ?
  
• est-ce qu’économiquement une ingénierie de pointe peut subsister si la majeure partie du gâteau est mangée par la petite ingénierie ? Il faut que pour que l’activité soit pérenne économiquement, le chiffre d’affaires soit suffisant.
  

Conscients de la piètre qualité de certains intervenants, certains fonctionnaires ont été tentés de mettre en place un processus de certification, mais dans un milieu aussi petit que l’ingénierie de montagne, qui certifiera qui ? Quoique relancé régulièrement, le projet n’a jamais vu le jour en France ou en Suisse. Dans un arrêté récent¹¹, le ministère de l’environnement indiquait que seuls les bureaux d’étude qui ont reçu un agrément sont autorisés à fournir des études dans le domaine de l’étude de la sécurité des barrages. D’une façon assez surprenante, on note que le dossier d’agrément est une compilation de données administratives de l’entreprise, où le bagage technique des intervenants ne semble être que très secondaire.

2.4 Carcan administratif

Dénoncé par Bernanos comme la gangrène d’un pays, l’administration a eu de façon croissante au cours des dernières années une action prégnante sur la société. Chaque évolution du cadre administratif vise à alléger les procédures administratives, mais c’est souvent le contraire qui se produit. Ainsi si le but du nouveau code des marchés publics est louable en soi (plus de transparence, moins de corruption, etc.), ses principes d’organisation et son application ne vont pas sans poser de sérieux problèmes dans la pratique quotidienne. Un article de mon collègue Laurent Bloch fournit un aperçu historique et critique des marchés publics.

Dans le domaine de l’ingénierie des risques en montagne, un constat similaire peut être fait. On peut saluer les progrès réalisés dans l’aménagement du territoire grâce aux développements des plans de zonage, mais dans le même temps, on ne peut que regretter certaines évolutions :

• 
  dans de nombreux communes, le zonage n’est qu’une caricature. Dans la commune dans laquelle j’ai résidé 10 ans (Gières, Isère), le chargé d’étude a mis tout les terrains plats (le fond de vallée) en zone inondable (par l’Isère) et tous les terrains en pente en zone de mouvement de terrain. J’ai vu des exemples encore plus cocasses : à Saint-Martin-d’Uriage (Isère), le chargé d’étude a mis en zone rouge une bande de 20 m de large le long d’un « ru » (fossé) drainant le trop-plein d’évacuation de citernes ;

• un jargon technique a émergé, tel qu’aléa ou vulnérabilité. L’usage du terme « aléa » est amusant car il est rarement compris non seulement des usagers, mais également de bien des personnes qui s’affichent comme spécialistes du risque. Là encore (voir « Révolte des usagers »), il est d’une importance capitale que la plupart des notions soient d’un accès immédiat pour le commun des mortels ;
  
• on a parfois le sentiment que plus le législateur cherche à réglementer pour fournir un cadre homogène de traitement, plus l’instructeur des dossiers se perd dans le dédale administratif et législatif (et y perd son bon sens par la même occasion). En 2010, la station de Morzine voulait remplacer un télésiège par un autre, mais le service instructeur lui refusa le permis de construire car le télésiège se trouvait en zone rouge (comme sans doute bien des pentes des stations de ski si elles étaient zonées). Étrange décision dans la mesure où le zonage ne concerne pas les équipements de type remontée mécanique (ce qui est écrit noir sur blanc dans le guide méthodologique). Il fallut en appeler jusqu’au ministère de l’environnement pour dénouer la crise administrative.

2.5 Révolte des usagers

Jusqu’à une époque récente, les riverains et usagers de services publics n’avaient droit à la parole que lors des enquêtes publiques. Parfois des associations de riverains se montaient, mais leur parole était confinée à l’espace étroit de la commune. Internet a changé la donne puisque ces mêmes associations peuvent virtuellement élargir leur audience à la planète entière. Interpellant les pouvoirs publics et les élus, analysant les rapports d’expert et les projets d’aménagement ou de zonage, mandatant des contre-expertises, ces associations ont cherché à s’immiscer dans le débat public et la procédure de décision, dont elles se sentaient écartées.

C’est ainsi qu’à la suite de l’avalanche catastrophique de Montroc de 1999, des parents de victimes créèrent en 2005 l’AIRAP (association pour l’information sur les risques d’avalanches et leur prévention), dont le but est d’éviter que de nouvelles avalanches puissent toucher des habitations et endeuiller des familles. Toujours dans la vallée de Chamonix, une association de riverains, l’association des riverains du chemin du Vieux Four et des amis du site d’Argentière, vieille d’une trentaine d’années passait également à l’offensive en créant son site web pour dénoncer le manque de transparence des collectivités locales et faire des contre-propositions. À Saint-Hilaire-du-Touvet, une association « Sauvons le CMC » a également créé son site web pour communiquer sur ses actions et pointer les carences dans le dossier de démantèlement de l’activité hospitalière sur le plateau des Petites Roches (Isère).

---

Figure 6 : Établissements hospitaliers de Saint-Hilaire-du-Touvet (Isère) en février 1999.

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Selon l’analyse du sociologue Beck (2003), tout pouvoir appelle un contre-pouvoir et dans le délicat équilibre entre états et citoyens, un excès de pouvoir se traduit par un excès de contre-pouvoir. Si d’aucuns dénoncent des vues tronquées de la part de quelques citoyens dans cette mise sur le web des problématiques sécuritaires et dans l’attaque contre les pouvoirs publics et les élus, d’autres saluent au contraire un bel effort démocratique, où les citoyens participent à la chose publique. Pour beaucoup de riverains, il y a parfois un fort sentiment de ne pas être écoutés ni par les « experts » en charge des études, ni par les autorités publiques qui prennent les décisions. Pourtant, à vivre le jour le jour depuis de nombreuses années dans un site donné, ils ne voient pas pourquoi leur connaissance du site serait moins bonne qu’un expert qui n’y passe en tout et pour tout que quelques minutes à quelques heures avant de remettre un rapport.

Références

Beck (2003)

Beck, U. 2003 Pouvoir et contre-pouvoir à l’ére de la
mondialisation. Paris: Aubier.

Bernard (1927)

Bernard, C. 1927 Cours de restauration des montagnes. Nancy:
École Nationale des Eaux et Forêts.

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Brochot, S. 2004 Quand l’administration forestière se mettait en
scène : les premières archives photogaphiques (1860-1914) de la
restauration des terrains en montagne. Revue Forestière
Française (1), 65–83.

Brunier & Krautberger (2010)

Brunier, S. & Krautberger, N. 2010 Les trajectoires archivées des
experts de la modernisation rurale alpine (xixe-xxe siècles). Temporalités 11.

Garavel (1956)

Garavel, L. 1956 Le Centre d’études et de documentation
nivo-glaciologique de Grenoble. Revue Forestière Française

(2), 115–121.

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Lenoble, F. 1926 Remarques complémentaires sur la question du
déboisement et du reboisement des Alpes. Rev. Geog. Alpine 14, 187–213.

Pardé (1998)

Pardé, J. 1998 Il y a 100 ans : Prosper Demontzey (1831-1898) et
l’essor de la RTM. Revue Forestière Française (3),
277–282.

von Salis (1875)

von Salis, A. 1875 Notice sur l’amélioration du régime des eaux
d’après les principes appliqués en suisse. Bulletin de la
Société vaudoise des ingénieurs et des architectes 1 (4),
29–37.

Veyret (1943)

Veyret, P. 1943 Un centenaire : L’Etude sur les torrents des
Hautes-Alpes, de Surell. Rev. Geog. Alpine 31, 513–524.

Vischer (2003)

Vischer, D. 2003 Histoire de la protection contre les crues en Suisse.
Des origines jusqu’au 19e siècle. Tech. Rep.. Bundesamt für
Wasser und Geologie.

Whited (2001)

Whited, T. 2001 Extinguishing disaster in Alpine France: The fate
of reforestation as technocratic debacle. Geojournal 51,
263–270.

1

On notera au passage l’usage de régalien dans la langue française pour désigner une mission qui fonde la souveraineté d’un état et vise assurer l’ordre public, la sécurité des personnes et des biens. Il s’agit d’une mission qui ne peut faire l’objet d’une délégation puisqu’elle constitue le cœur même de l’activité de l’État. L’adjectif vient du substantif latin rex (regis au génétif), roi. Elle renvoie donc à cette vieille image selon laquelle la personne du roi était indissociable de la nation

2

Prosper Demontzey (1831-1898) est le grand ingénieur forestier qui a mis en œuvre la politique de reboisement des Alpes à la fin du 19^e siècle (Pardé, 1998). Souvent décrit comme un forestier « étatiste » partisan d’un reboisement autoritaire des montagnes, il a été aussi, à l’instar de son homologue suisse Johann Coaz dans les Grisons, le premier à organiser de façon scientifique la collecte d’informations (Brunier & Krautberger, 2010), notamment en introduisant la photographie comme moyen de suivre l’évolution du paysage (Brochot, 2004).

3

Cité par Félix Briot dans « Nouvelles études sur l’économie alpestre : diverses questions générales et monographies » (Berger-Levrault & Cie, Paris 1907).

4

Le laboratoire d’hydraulique de France (LHF) fut un laboratoire de recherche créé par Sogreah, EDF, et l’institut national polytechnique de Grenoble (INPG) pour mener des recherches conjointes, principalement dans le domaine des modèles réduits hydrauliques et de la simulation numérique. Des ingénieurs comme Jean Cunge (Sogreah) partagèrent leur temps entre recherche académique et ingénierie.

5

Acronyme pour TORrent AVALanche.

6

Alfred Stucky, fondateur du gros bureau d’études qui porte son nom, a également été le créateur (à la fin des années 1920) du laboratoire d’hydraulique de ce qui allait devenir l’École Polytechnique Fédérale de Lausanne. Son successeur à la chaire d’hydraulique, Daniel Bonnard, fonda le bureau Bonnard et Gardel. Son proche collaborateur André Gardel a eu une trajectoire similaire, avec notamment une forte implication dans la chaire d’économie de l’énergie de l’EPFL. En France, Jean Cunge partagea également son temps entre la Sogreah et l’INPG.

7

Le transformation de service public à EPIC est un désengagement de l’État à terme, même si dans le court terme, les usagers peuvent ne pas noter de différences.

8

Ainsi, un ingénieur du corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts peut se faire reconnaître comme spécialiste s’il a le grade de docteur et passe « l’habilitation à diriger les recherches »

9

Le Code civil ne permet pas de poursuivre un fonctionnaire dans l’exercice de ses fonctions.

10

À titre d’exemple, quand je me suis inscrit comme expert près la cour d’appel de Grenoble, la Compagnie des experts m’a classé dans la catégorie « spécialité : accident de montagne » et la première fois que la cour d’appel me mandatait pour une mission, c’était pour un problème d’hydrogéologie, qui n’est pas dans le domaine de compétence d’un ingénieur hydraulicien. Mon domaine de spécialité est donc totalement inconnu pour la majeure partie des gens.

11

« Arrêté du 18 février 2010 précisant les catégories et critères des agréments des organismes intervenant pour la sécurité des ouvrages hydrauliques ainsi que l’organisation administrative de leur délivrance »

Ce document a été traduit de L^AT_EX par H^EV^EA

1 Problématique

Au cours du 19^e siècle, les pays européens furent frappés par des crues exceptionnelles avec une fréquence telle que les autorités publiques s’interrogèrent sur les causes de ces catastrophes et les moyens de les prévenir. En particulier, à au moins deux reprises au cours du 19^e siècle, l’Europe a connu des crues catastrophiques (Coeur, 2004) :

• les inondations de 1840 à 1843 ;
  
• les crues de 1856 à 1857.

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Figure 1: crue catastrophique de l’Isère à Grenoble (Isère) en novembre 1859.

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Ces événements ont poussé les états européens à réagir. En Suisse, jusqu’au milieu du 19^e siècle, les communautés villageoises géraient de façon autonome leurs forêts. Dès 1803, on voit apparaître les premières lois cantonales, notamment dans le Valais. Dans les années 1850 à 1860, plusieurs hommes politiques et ingénieurs ont travaillé à ce que la Confédération prît en main la question du reboisement comme moyen de lutte contre les crues ; deux professeurs de la toute jeune ETHZ, Elias Landolt et Carl Culmann, remettent plusieurs rapports au Conseil fédéral, suggérant des pistes. Toutefois, dans la première constitution suisse de 1848, la Confédération n’avait aucune compétence en matière de police forestière, qui restait du domaine des cantons (Schuler, 2004). Il faut attendre 1874 pour voir la révision de la constitution (article 24 relatif à la surveillance des eaux et des forêts de montagne) et la création d’un service fédéral forestier calqué sur le modèle des Grisons. En 1876, la première loi fédérale sur la police des forêts entre en vigueur. Elle prévoit l’interdiction des coupes et l’obligation du reboisement dans les forêts de protection. La loi de 1910 complète le cadre réglementaire en mettant en place des subventions fédérales, qui lancèrent une série de grands travaux de protection sur tout le territoire national¹.

Pendant environ trois décennies (1830 à 1860), l’État français a été tenaillé entre d’un côté les tenants de la politique du reboisement prônée par les administrations et de l’autre les élus locaux soucieux de donner satisfaction aux agriculteurs peu enclins à l’amputation de leur terrain (Bravard, 2002). Les crues du début des années 1840 donnèrent l’impulsion à une réflexion plus approfondie sur les moyens de lutte, avec deux grandes options :

• la correction des rivières, avec par exemple l’endiguement des principaux cours d’eau ;
  
• le traitement des versants, avec principalement le reboisement des versants dénudés, l’interdiction du défrichement, et la limitation du pâturage.
  

En France, deux lois essentielles ont consacré la forêt comme moyen privilégié de lutte contre les crues (Besson, 1996, Brugnot, 2002) :

• la loi du 28 juillet 1860 (sous le Second Empire) confia au service des Eaux et Forêts la mission de corriger les torrents et reboiser les montagnes. Cette loi faisait suite à d’autres lois promulguées par Napoléon III à la fin des années 1860 pour créer des ouvrages de protection contre les crues ;
  
• la loi du 4 avril 1882 corrigea le cadre d’intervention du service des Eaux et Forêts. La forêt ne devenait plus un outil de prévention, mais une technique curative. On ne parlait plus de reboisement, mais de « restauration des terrains en montagne », une expression qui a été figée à travers le nom de l’organisme qui est né à cette occasion.
  

En Italie, la loi du 20 juin 1877 engagea l’état italien dans une politique active de protection des forêts, avec à la fois des limitations fortes des coupes forestières et des plans de reboisement (Bonardi, 2002). Toutefois, compte tenu des difficultés économiques et du développement industriel dans l’Italie réunifiée, la loi fut marginalement appliquée, ce qui eut pour conséquence, en particulier, un accroissement des surfaces déboisées (entre 1870 et 1920, la surface forestière diminua d’environ 15 %). En réaction, le gouvernement promulgua la loi du 2 juin 1910 dite Loi Luttazzi, qui a notamment institué la création d’un Corps royal des forêts regroupant plus de 3000 gardes forestiers.

2 La forêt comme moyen de prévention

La forêt a été vue dès le Moyen Âge comme une valeur économique, qu’il fallait non seulement préserver, mais développer (Buridant, 2002). Sous le ministère de Colbert en France à la fin du 17^e siècle, le corps des Eaux et Forêts se voit ainsi considérablement renforcer. Il faut attendre le début du 19^e siècle pour voir un fort regain d’intérêt pour la forêt en Europe, un intérêt croissant qui s’est traduit en France par la création de l’école forestière de Nancy en 1824 et la promulgation du Code forestier en 1827. En Italie, la première école forestière fut créée en 1869 à Vallombrosa (Florence).

La doctrine sur le rôle de protection de la forêt a été élaborée dès le milieu du 19^e siècle, notamment en France avec la publication en 1840 de l’ouvrage d’Alexandre Surell² ouvrage qui eut un retentissement considérable (Surell, 1870). Surell écrivait ainsi :

Lorsqu’on examine les terrains au milieu desquels sont jetés les torrents d’origine récente, on s’aperçoit qu’ils sont toujours
dépouillés d’arbres et de toute espèce de végétation robuste. Lorsqu’on examine d’une autre part les revers dont les flancs ont été
récemment déboisés, on les voit rongés par une infinité de torrents du troisième genre, qui n’ont pu évidemment se former que dans
ces derniers temps. Voilà un double fait bien remarquable… On peut appeler en témoignage de ces remarques toute la population de ce
pays. Il n’y a pas une commune où l’on n’entende raconter à des vieillards que sur tel coteau, aujourd’hui nu et dévoré par les eaux,
ils ont vu se dresser autrefois de belles forêts, sans un seul torrent. Considérons donc cette influence comme une chose démontrée, et résumons-la dans les deux propositions suivantes :

1. 
   la présence d’une forêt sur sol empêche la formation des
   torrents ;
   
2. le déboisement d’une forêt livre le sol en proie aux torrents.
   

L’ingénieur des Eaux et Forêts Paul Mougin³ a analysé dans le détail le rôle de la forêt. Sa description du rôle de la forêt dans le cycle de l’eau est toujours d’actualité. Selon Mougin (1914), Mougin (1931), la forêt a trois rôles majeurs :

• grâce au phénomène d’évapotranspiration, elle permet d’intercepter une partie des eaux de pluie ;
  
• elle exerce une résistance au ruissellement, ce qui permet d’étaler les crues et éviter des pics de crue ;
  
• elle permet de lutter contre l’érosion en maintenant le sol grâce au réseau de racines.

Il défendit la thèse selon laquelle la forêt avait un impact profond sur le climat à travers plusieurs processus :

• la montée des températures ;
  
• l’augmentation de la pression atmosphérique ;
  
• une fréquence accrue des orages ;
  
• une fonte des neiges plus rapide ;
  
• la modification du régime des eaux de surface et des cours d’eau.
  

À l’époque de Mougin, on ne parlait pas de réchauffement climatique. Mougin ignorait donc que la remontée des températures observée depuis la fin du petit âge glaciaire était liée à une modification globale du climat (éventuellement déjà avec une influence anthropique) et donc pour lui, il ne pouvait y avoir qu’une cause : le déboisement. Mougin (1914) affirme donc que « pendant toute la période où les forêts étaient détruites on constate une augmentation de la température moyenne annuelle. (…)
le chanoine Vaullet, après 40 ans d’observations, signalait le même fait démontré par la comparaison des températures depuis le début du siècle. Parmi les causes de la modification du climat, il place au premier rang, le déboisement. » Il avança également en comparant le nombre de crues et le nombre d’hectares défrichés qu’il y avait un lien étroit entre déboisement et nombre de crue : « au 18^e siècle, la Leysse a eu huit crues dommageables et trente-huit crues au 19^e siècle ; les crues sont donc devenues 4,7 fois plus fréquentes. Or, en 1738, la forêt couvrait 5398 hectares, soit 53,2 % du bassin de réception ; en 1910, elle ne s’étend plus que sur 3945 hectares, c’est-à-dire qu’elle a perdu 26,9 % de son étendue. » Lutter contre les crues, c’est donc avant tout lutter contre le déboisement. La doctrine française jusqu’à la seconde guerre mondiale, doctrine en vigueur dans tous les pays alpins, a été de mettre en avant une politique intensive de reboisement. Une doctrine qui se résume en la phrase lapidaire de Surell, reprise par Prosper Demontzey : « la forêt seule peut venir à bout des torrents » (Demontzey, 1894).

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(a)
(b)

Figure 2: deux clichés de la série domaniale de Saint-Laurent-en-Beaumont (France, Isère) : (a) 1886 ; (b) 1929. L’utilisation intense de la photographie a permis non seulement de livrer un témoignage de l’évolution du paysage, mais également de montrer l’efficacité du reboisement. D’après (Mougin, 1931).

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3 Causes du déboisement

Si le déboisement était la cause des crues que connaissait l’Europe en cette fin de 19^e siècle, il fallait trouver un responsable de ce déboisement. Le coupable fut vite trouvé : c’est le paysan et le berger, dont l’incurie était la cause de tous les malheurs. Écoutons Surell (1870) à ce sujet :

Dans ce magnifique bassin, la nature avait tout prodigué. Les habitants ont joui aveuglément de ses faveurs ; ils se sont endormis au milieu
de ses dons. Ingrats, ils ont porté inconsidérément la hache et le feu dans les forêts qui ombrageaient les montagnes escarpées, la source ignorée de leurs richesses. Bientôt ces pieds décharnés ont été ravagés par les eaux. Les torrents se sont gonflés… des terrains
immenses ont été engravés… Bientôt Crévoux, Boscodon, Savines et tous les torrents auront anéanti ce beau bassin qui, naguère, pouvait
être comparé à tout ce que les plus riches contrées possèdent de plus fertile et de mieux cultivé (…)
Tous les hommes qui ne sont pas aveuglés par l’ignorance, ou dont le cœur ne s’est pas desséché par l’égoïsme, expriment la pensée qu’il
serait temps enfin d’arrêter les progrès toujours croissants d’une si effrayante dévastation. Ils gémissent sur les maux sans nombre
causés par le déboisement des montagnes… Entendons les cris de détresse d’une population alarmée sur son avenir.

Envoyé par le gouvernement de la Révolution, l’ingénieur Lomet (1795) notait au cours d’un voyage à Barèges en 1794, que c’est le déboisement qui est à l’origine des catastrophes récentes :

Autrefois, toutes les montagnes qui dominent Barèges étaient revêtues de bois de chêne jusque vis-à-vis de la vallée d’Escoubous. Des hommes actuellement vivants en ont vu les restes et les ont achevés… Les habitants des plateaux ont tout ravagé eux-mêmes, parce que ces pentes étant les premières découvertes par leur exposition et par la chute des avalanches, ils y ont de bonne heure un pâturage pour leurs moutons, et que, le jour où ils les y conduisent, ils oublient que pendant l’hiver ils ont frémi dans leurs habitations de la peur d’être emportés avec elle par ces neiges, dont ils provoquent obstinément la chute.

La littérature des forestiers et des géographes livre un florilège de clichés. Le géographe Jean-Yves Puyo livre quelques morceaux croustillants (Puyo, 1999) : « Le pasteur n’a pas le sentiment des égards dus aux forêts », « le fond du caractère du montagnard est l’imprévoyance absolue, l’inertie systématique opposées à toute idée du progrès, à toute tentative d’amélioration, l’esprit est encore plus malade que le sol. », « c’est à l’imprévoyance des habitants, bien plus qu’à la constitution géologique du sol, qu’il faut attribuer le rapide écroulement des monts. »

Il ne faut toutefois pas croire que ces avis caricaturaux résultaient d’une analyse sommaire des causes du déboisement. Paul Mougin a entrepris une œuvre gigantesque de collecte d’informations historiques, d’observations naturalistes, et de données scientifiques sur le problème. Dans sa monographie sur les torrents de Savoie, Mougin (1914) défendit l’idée que les Alpes étaient à l’époque romaine de forêts épaisses : « Que les Alpes aient jadis plus boisées qu’aujourd’hui, tout le démontre, et d’abord, la légende et la tradition. ». Le déboisement a commencé être pratiqué massivement au Moyen-Âge. Il a d’abord été le fait des religieux, pour qui la déforestation était presque un acte de foi à une époque où les croyances païennes considéraient les forêts comme la demeure des divinités. Puis, les besoins en pâtures, bois de chauffage, bois de construction, mais aussi le gaspillage et les guerres ont pendant des siècles amené à la destruction de la forêt. La forte poussée démographique du 18^e siècle et 19^e siècle n’a fait qu’accroître la pression sur la forêt. Si, à la lumière des avancées de nos connaissances sur la protohistoire et l’histoire des populations alpines, il paraît exagéré de dire que les Alpes étaient couvertes d’épaisses forêts, il faut reconnaître que la forêt a connu une forte régression dans les Alpes entre le 16^e siècle et le 19^e siècle. Les études historiques sur les communautés villageoises comme l’étude sur Vallorcine menée par Gardelle (1988) témoignent des rapports étroits entre l’homme et la forêt. Si la forêt est perçue à la fois comme une richesse et une protection (contre les avalanches), cela n’a pas empêché qu’elle soit surexploitée en dépit des règlements communaux (coupe affouagère⁴, droit de pâture) et des édits/lois de l’administration. En 1860, le syndic de Vallorcine dressa un tableau très sombre de la forêt communale, qui représente les trois-quart des espaces boisés : « l’état des forêts communales et les délits multiples qui s’y commettent les menacent d’une destruction partielle et prochaine ».

4 Alternatives au reboisement

À la fin du 19^e siècle, le reboisement n’a pas été l’unique stratégie de lutte contre les crues. Les états se sont aussi lancés dans de gigantesques travaux de correction torrentielle et d’endiguement des rivières. Dans un premier temps, les ingénieurs se sont principalement intéressés aux grands ouvrages de génie civil tels que les digues le long des rivières et les barrages pour fixer les sédiments.
Cependant, assez rapidement, les dommages substantiels causés aux ouvrages de protection torrentielle posaient le problème de la rentabilité économique des opérations. Dans le canton de Vaud, l’ingénieur Alexis Chessex écrivait⁵

On a, pendant vingt ans, construit d’innombrables barrages qui devaient permettre de reboiser les ravins. Nos paysans voulaient s’y opposer; ils durent se résigner à payer d’énormes impôts pour solder ces travaux qu’ils savaient inutiles. Heureusement, la société des forestiers suisses s’est décidée il y a deux ans, à adresser à toutes les municipalités du pays une brochure dans laquelle elle déclare enfin que le principe des grands barrages est économiquement faux ; l’aveu est complet.

À la fin du 19^e siècle, les ingénieurs se sont donc orientés vers des ouvrages de plus petite taille en complément des opérations de révégétalisation : des seuils pour fixer le lit d’un torrent, les clayonnages⁶ pour limiter l’érosion des berges, les banquettes pour réduire le ruissellement et l’érosion sur des flancs de montagne, et les galeries de dérivation.

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Figure 3: en haut à gauche, travaux de clayonnage sur des berges ; en haut à droite, construction d’un barrage sur le Nant Trouble (Savoie) en 1890. En bas, seuils construits par le service RTM à la fin du 19e siècle sur le Nant Saint-Claude (Savoie). Les deux photographies d’archive sont tirées du livre de Jeudy (2006).

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5 Résistance au reboisement

Bien avant la mise en place des grandes lois de la fin du 19^e siècle, les autorités locales ont tenté de lutter contre la déforestation en promulguant des édits visant à limiter ou interdire l’exploitation du bois. La « mise à ban⁷ » des forêts ayant une fonction de protection a été mise en œuvre dès le Moyen Âge. Les plus anciens édits (lettres de ban) créant des « forêts à ban » datent du 14^e siècle dans les cantons de Schwytz et d’Uri ; en 1397, la forêt (Bannwald) protégeant Andermatt fut mise en ban : « le profane qui oserait porter la hache sur celui-ci [la forêt d’Andermatt] serait puni de mort » (Rabusseau, 2007).

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Figure 4: forêt en ban d’Andermatt (UR) en 1848. Aquarelle attribuée à J. Bridges (Hochschulbibliothek Luzern). D’après la thèse de Rabusseau (2007).

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Au 19^e siècle, les forestiers se plaignaient que les populations locales étaient rétives. Mougin (1914) dénonçait l’incivisme des populations, la corruption, et le manque de gardes forestiers : « Malgré cela, combien de délits demeuraient impunis, à cause du nombre insuffisant des préposés et de la trop grande étendue de leur triage. (…) Une multitude de délinquants mal surveillés ou pactisant avec les gardes avaient dilapidé les forêts communales. (…) Le nombre du personnel subalterne devrait donc être augmenté si l’on ne veut pas voir réduire à une simple fiction la surveillance et la protection des forêts ». Il faut dire que pendant plusieurs décennies, les gardes forestiers étaient assez complaisants car issus des vallées dont ils avaient la surveillance, ils connaissaient la pauvreté des gens. L’administration reprochait la connivence entre habitants et gardes. Ainsi, en 1868 à Vallorcine, le Conservateur des forêts se plaignait que « le garde de Vallorcine qui est de la commune, éloigné de ses chefs, s’abandonne à toutes les influences, et principalement à celles des autorités locales qui peuvent en abuser » et il obligea la commune à engager un garde extérieur à la vallée (Gardelle, 1988).

La mise en place des lois sur la forêt a entraîné une forte réaction des populations montagnardes, très pauvres. Si les vols de bois sont fréquents, c’est que c’est une condition de survie pour des populations extrêmement pauvres, ce que Gardelle (1988) résumait de la façon suivante : « l’administration, dont les ingénieurs se recrutent dans la haute bourgeoisie des plaines, ne peut pas comprendre ces Vallorcins si lointains qui ne survivent qu’en volant du bois pour faire leurs seilles, en raclant la litière⁸, en laissant échapper leurs chèvres à travers la forêt. » L’historien Jérôme Buridant concluait « sur ce plan, l’administration pratique une certaine forme de despotisme éclairé, en cherchant faire le bonheur des peuples contre leur gré » (Buridant, 2002). Quoique l’administration forestière minimisa la résistance vue tout au plus comme « l’expression d’intérêts personnels isolés⁹ », la législation subit plusieurs infléchissements sous les coups de boutoir des élus locaux (Jeudy, 2006). La loi du 8 juin 1864 autorisa l’engazonnement comme alternative au reboisement, ce qui permettait de réintroduire les activités pastorales. Dès 1876, le gouvernement tenta d’encourager la création de fruitières¹⁰ et le développement de troupeaux bovins au lieu des moutons et chèvres, qui causaient plus de dommages aux forêts. En France, la loi de 1882 avec l’instauration du service RTM marque un changement de cap dans la politique nationale sans pour autant changer l’impopularité auprès des populations locales, une situation que Buridant (2002) résume ainsi : « pour les populations montagnardes, [la restauration des terrains en montagne] a été imposée par les gens de la plaine, d’abord et avant tout pour défendre les villes de piémont des inondations. Défaut de dialogue, incompréhension mutuelle, errements du législateur, manque de politiques d’accompagnement : sur ce plan, il faut avouer que le reboisement des montagnes est aussi un échec. »

Avec l’exode rural qui débute à la fin du 19^e siècle et s’amplifie au 20^e siècle, la pression sur la forêt diminue fortement. La vive opposition qui existait entre populations autochtones et administration s’apaisa fortement. La première guerre mondiale marqua également la fin de la grande ère de la restauration en montagne.

6 Critique de la doctrine forestière

Dans son étude sur l’effet du reboisement, le botaniste Félix Lenoble, farouche adversaire de Mougin, concluait (Lenoble, 1926) :

D’ailleurs les travaux de reboisement et de correction de torrents ont-ils une efficacité bien sérieuse contre ces paroxysmes des forces naturelles en montagne ? C’est douteux. La grandeur des masses en mouvement, l’influence du relief et l’action de la pesanteur ont ici une prépondérance telle que les obstacles qui leur sont opposés artificiellement figurent de simples fétus. La prétention de l’homme de maîtriser ces phénomènes, formidables à l’égard de sa faiblesse, fait penser à celle d’une fourmi qui croirait en remuant quelques grain de sable consolider les ruines de la cathédrale de Reims.

Les géographes, plus particulièrement les géographes français, se sont montrés particulièrement critiques (Veyret, 1943).
Aujourd’hui, les études hydrologiques n’ont pas permis de trancher le débat sur le rôle des forêts sur les crues, probablement car il n’y a pas de réponse universelle à cette problématique. S’il est avéré que les forêts ont une influence positive sur la genèse et la propagation des crues en diminuant et étalant le volume de crue, elles n’ont qu’un rôle faible lors des phénomènes extrêmes. En Suisse et en France, les crues d’août 2005 ont montré que les forêts n’avaient pas empêché la formation de crues torrentielles et inondations importantes et que, pis encore, elles avaient contribué à augmenter les dommages à cause des bois flottants (Schwitter & Bucher, 2009). En outre, la comparaison entre des bassins-versants avec des couvertures végétales différentes ne montre pas systématique une efficacité plus grande de la forêt pour freiner le ruissellement des eaux de surface (Richard, 2002, Rey et al., 2004, Cosandey et al., 2005) : c’est en général la perméabilité du sol qui est le facteur clé.

Il existe une controverse très vive entre hydrologues, forestiers, et décideurs politiques. Si certains scientifiques considèrent que la forêt joue un certain rôle dans la prévention des crues (Combes et al., 1995, Laurance, 2007, Alila et al., 2009), la plupart pensent qu’il s’agit d’un rôle mineur, voire d’un mythe. Calder & Aylward (2006) résument ainsi la situation :

il y a un écart croissant entre la perception du public et les preuves scientifiques concernant les causes des crues, leurs impacts, et les bénéfices des mesures de prévention. Pour nous, cet écart résulte de l’intense promotion de certains types d’utilisation du sol et d’interventions techniques par des des groupes d’intérêt particulier en l’absence de toute diffusion de données scientifiques qui auraient pu permettre de développer une vue contraire. Pour nous, cet écart a pu aboutir non seulement à gaspiller des fonds de développement (jusqu’à 10 milliards de dollars par an) pour des objectifs irréalisables, mais également à blâmer de façon injustifiée des populations montagnardes de pratiques qui n’ont en général qu’un impact limité sur les crues à l’aval. (…) Ce que l’on peut reconnaître, avec certitude, c’est que des solutions de gestion simplistes et populistes telles que les programmes commerciaux de reforestation qui sont souvent mis en avant, ne peuvent pas offrir une solution générale et, dans la plupart des situations, ont un intérêt au mieux marginalement positif et, au pire, des impacts négatifs.

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Veyret, P. 1943 Un centenaire : L’Etude sur les torrents des
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1

Voir l’article d’Anton Schuler sur la forêt dans le Dictionnaire historique de la Suisse. Un historique plus complet est donné dans le rapport Wald- und Forstgeschichte par Anton Schuler, Matthias Bürgi, Wener Fischer, et Katja Hürlimann publié en 2000 par l’ETHZ.

2

Alexandre Charles Surell (1813–1887) était un ingénieur français des Ponts et Chaussées. Il a commencé sa carrière dans les Hautes-Alpes, étape importante de sa carrière où il rédigea le livre « Étude sur les torrents des Hautes-Alpes » qui le rendit célèbre auprès de plusieurs générations de forestiers et de géographes. Il poursuivit sa carrière dans la Compagnie des Chemins de fer du Midi, dont il devint le directeur en 1859.

3

Paul Mougin (1866–1939) était un ingénieur des Eaux et Forêts français. Il commença sa carrière à Grenoble, mais il fit l’essentiel de sa carrière en Savoie, où il se spécialisa dans la correction torrentielle. Son premier travail d’importance a été la dérivation (par une galerie) du torrent de Saint-Julien en Maurienne, qui marqua son intérêt pour les ouvrages de correction torrentielle (seuils, barrages, galeries). Il a aussi été un ardent artisan du reboisement, s’illustrant notamment par des études minutieuses des archives départementales pour prouver sa théorie du déboisement des Alpes au cours des derniers siècles. Il a été l’un des premiers à s’intéresser à la collecte de données nivométriques et à l’observation des avalanches, suivant en cela l’exemple de l’ingénieur forestier suisse Johann Coaz. Il est sans doute l’auteur du premier modèle de calcul du mouvement d’une avalanche. Il a plusieurs ouvrages et rapports, fruit d’un travail considérable de collecte et d’analyse des informations sur l’érosion torrentielle, les forêts, et les avalanches.

4

L’affouage est un droit accordé aux habitants d’une commune de pratiquer certaines coupes de bois dans les forêts communales pour un usage domestique (chauffage, cuisson).

5

Cité par Félix Briot dans « Nouvelles études sur l’économie alpestre : diverses questions générales et monographies » (Berger-Levrault & Cie, Paris 1907).

6

Assemblage de pieux et de branchages servant à retenir le sol non ou faiblement végétalisé.

7

La notion de ban renvoie à la double notion d’un droit féodal et d’exclusion. Le mot « ban » se retrouve en français moderne dans des verbes comme bannir, mettre au ban (exclure) ou des expressions publier les bans d’un mariage (proclamation devant tous), four banal (four à disposition d’une communauté). Au Moyen Âge, le ban désignait souvent le droit d’un seigneur de disposer d’un bien, d’en autoriser ou d’en exclure l’usage. Par extension, il désigne, principalement en Suisse, mais également dans certaines régions des Alpes françaises, une forêt servant à protéger un village.

8

Les seilles étaient des seaux en bois de mélèze et servaient au transport de l’eau ou du lait. Le bois de litière et le bois mort étaient ramassés pour le chauffage.

9

Expression tirée des « Comptes rendus des travaux de 1862 » (Imprimerie Nationale, Paris) et citée par Buridant (2002).

10

Une fruitière est une coopérative formée pour l’exploitation du lait et la fabrication des fromage ; c’est un terme employé principalement dans les Alpes.

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1 Introduction

La prévention routière est un exemple intéressant de politique publique en matière de risques :

• elle concerne un très grand nombre de personnes, qui peuvent donc formuler un avis sur la question ;
  
• elle a été appliquée dans différents pays en suivant des principes différents, ce qui permet de comparer les politiques, le discours, et les résultats.
  

2 Problématique

Jusqu’à une époque très récente, les pouvoirs publics se sont modérément investis dans la lutte contre les risques liés à la circulation automobile. Si des le début des années 1970, des mesures importantes (port de la ceinture, limitation de vitesse, alcoolémie réduite) ont été prises par la plupart des pays occidentaux pour améliorer la sécurité sur les routes, on ne peut pas dire que la prévention routière apparaissait comme une priorité nationale. Les choses ont commencé à changer dans les années 1990 avec l’installation de radars au Royaume-Uni, où pour la première fois un système de sanction automatisé a été mis en place. Le modèle anglais a été largement repris, notamment par la France dès la fin 2003, puis l’Espagne et l’Italie, dans une moindre mesure la Suisse. On comptait ainsi (en 2009) 2810 radars en France (voir tableau 1) contre 5000 au Royaume-Uni, soit un radar pour 16 600 véhicules en France contre un radar pour 5900 véhicules au Royaume-Uni (Carnis, 2010).

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Figure 1: évolution du nombre annuel de victimes – personnes décédées dans un délai maximal de 6 jours (avant 2005) / 30 jours (après le 1er janvier 2005) après le jour de l’accident – de la route en France et mesures de prévention. A : ceinture obligatoire hors agglomérations à partir du 1er juillet 1973. B : limitation de vitesse à 130 km/h sur autoroutes et 90 km/h sur routes à partir du 9 novembre 1974. C : loi du 12 juillet 1978 instituant les contrôles d’alcoolémie. D : limitation de la vitesse à 50 km/h en agglomérations à partir du 1er décembre 1990. E : mise en place du permis à points et du contrôle technique du véhicule à compter du 1er juillet 1992. F : mise en place des premiers radars fixes. Source : Sécurité Routière (Claude Got).

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Tableau 1: évolution du nombre de radars, du nombre de victimes de la route (blessés et morts à 30 jours) de 2003 à 2009 en France.

	radars fixes	radars mobiles	autres radars1	total	blessés	morts
2003	66	30	0	96	90 220	5731
2004	298	198	0	496	85 390	5593
2005	685	313	0	998	87 026	5543
2006	822	457	0	1279	82 993	4942
2007	1137	721	0	1858	83 850	4838
2008	1473	827	0	2300	76 767	4443
2009	1615	900	295	2810	83 911	4262

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Le développement des radars a marqué la fin d’une politique de tolérance et le début d’une politique de prévention axée sur la répression des comportements, avec en tout premier lieu la répression des excès de vitesse et des conduites sous l’emprise d’alcool ou de drogues. Dans le même temps, on constate une nette amélioration du nombre de victimes de la route dans la plupart des pays européens. Toutefois, ce constat est en demie teinte car si le nombre de personnes tuées est en nette diminution, le nombre d’accidents ou de personnes blessées ne varie pas dans les mêmes proportions. Ainsi pour la France :

• le nombre de personnes tuées lors d’un accident de la route passe de 8080 en 1996 à 4766 en 2004, soit une diminution de 41 % ;
  
• dans le même temps, le nombre d’accidents est passé de 125 406 à 85 390, soit une baisse de 31 % ;
  
• le nombre de blessés graves a chuté de 29 % ;
  
• les deux-roues (motorisés) font en 2004 autant de blessés graves que les automobiles alors qu’ils ne représentent que 1 % du traffic (contre 74 % pour les voitures) (Amoros, 2007).

3 Analyse de la doctrine de protection

La politique de prévention mise en place par la France et certains cantons suisses (Vaud, Zürich, Genève, etc.) vérifie les 6 prédicats énoncés par Gilbert et al. (2007) dans leur analyse du « paradigme universel » de gestion des risques :

1. 
   la sécurité des personnes est la propriété absolue. Le gouvernement français axe sa politique et sa communication sur une réduction drastique du nombre de personnes tuées sur les routes, avec pour objectif en 2012 moins de 3000 victimes ;

2. cet objectif s’est accompagné par un volontarisme politique, des efforts budgétaires, un déploiement policier sans précédent ;
   
3. c’est bien la technologie (avec l’emploi de radars fixes, de radars mobiles, de caméras, et de systèmes informatisés) qui est la clé du voûte du système ;
   
4. les lois sur la sécurité routière ont été étendues : loi sur la pénalisation de la conduite sous l’influence des stupéfiants, obligation du port du casque, de la ceinture, interdiction du téléphone portable, aggravation des sanctions en cas de conduite sous l’influence d’alcool ou des grands excès de vitesse, permis de conduire probatoire, immatriculation des deux-roues, allumage des feux de croisement, obligation de disposer d’un gilet réfléchissant et d’un triangle de signalisation, etc.
   
5. les autorités visent clairement le conducteur comme principal responsable de l’insécurité routière. C’est donc en sanctionnant ses erreurs et violations qu’elles entendent réduire les risques liés à la circulation. Le vocabulaire choisi par les pouvoirs publics cherche à stigmatiser les conducteurs « délinquants » : il faut « pacifier » la route.
   

Si la politique de prévention a entraîné des réactions très négatives, il y a toutefois peu d’analyses critiques fondées, confirmant en cela qu’il s’agit bien d’un modèle dominant de gestion des risques. Parmi les analyses critiques, on retrouve en première ligne les sociologues qui « soulignent à quel point l’image du conducteur vigilant, attentif, responsable, évaluant les risques est une « construction » qui répond essentiellement à des nécessités d’ordre administratif et juridique sans qu’il soit véritablement tenu compte des conditions effectives de réalisation des actes de conduite » (Gilbert, 2008). Aucune évaluation de l’efficacité du système mis en place n’a été réalisé à ce jour (Carnis, 2010) :

• 
  il n’y a pas d’approche économique qui permette de trouver un compromis entre niveau de sécurité et coût. Si le système de radars est actuellement rentable (en 2008, il a coûté 200 M€ à l’État, mais a permis de gagner 550 M€ grâce aux amendes), cette rentabilité doit diminuer si le système devient efficace ;
  
• le gouvernement affirme que la baisse du nombre de victimes est en très grande partie le résultat de sa politique de répression, mais la comparaison avec les pays étrangers (Allemagne et certains cantons suisses par exemple) montre que des résultats similaires ou meilleurs ont été obtenus sans mettre en œuvre une politique répressive ;
  
• l’augmentation des retraits de permis et des conducteurs sans assurance posent des problèmes non résolus ;
  
• une attention exacerbée sur le nombre de personnes tuées a occulté le fait que le nombre de blessés graves est toujours important (avec un coût économique à la société très significatif) et que les deux-roues et piétons sont toujours aussi exposés.
  

La figure 2 montre l’évolution mensuelle du nombre de morts sur les routes françaises depuis 1975. On note que dans les années 1970, la variabilité mensuelle était considérable puisque des pics de 35 % sont visibles. Au fil des années, on note une diminution régulière, avec un décrochement notable au début de l’année 2002 (soit 2 ans avant l’installation des premiers radars), puis une diminution plus lente, qui semble décroître en moyenne à la même vitesse qu’au cours des 4 dernières décennies. On observe, toutefois, que la variabilité mensuelle est maintenant bien moins marquée puisque les fluctuations sont de l’ordre de 15 %.

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Figure 2: évolution du nombre mensuel de personnes tuées sur les routes françaises. La droite tiretée verticale marque le début de la mise en place de la nouvelle politique de sécurité. La ligne en rouge représente la tendance moyennée sur 12 mois (autrement dit le nombre moyen de morts par mois tel qu’il est calculé en divisant le nombre annuel par 12). Source : Sécurité Routière (Claude Got) et Observatoire interministériel de la sécurité routière (ONISR).

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La figure 3 montre la variation relative (par rapport à l’année 1992, donc après la réunification allemande) du nombre de personnes tuées sur les routes en France, Allemagne, Royaume-Uni, et Suisse. Il est intéressant de noter que les résultats sont inversement proportionnels à l’intensité de la répression mise en place. Le Royaume-Uni qui a mis en place des radars fixes dès 1992 a vu le nombre de morts être divisé par 2 en 17 ans alors que l’Allemagne, qui n’a pas imposé de limitation de vitesse stricte sur l’ensemble de son réseau autoroutier, a bénéficié d’une diminution de 60 % du nombre de victimes. Ce constat est toutefois à relativiser par les performances anglaises en termes de victimes par rapport à la population, aux déplacements, ou bien au parc automobile. Comme le montre le tableau 2, le Royaume-Uni fait en 2008 mieux que l’Allemagne sur ces trois critères. La comparaison avec la Suisse est moins favorable puisque cette dernière se classe systématiquement parmi les meilleurs au niveau européen.

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Figure 3: évolution relative du nombre annuel de personnes tuées sur les routes françaises (courbe rouge), allemande (courbe tiretée), suisses (courbe noire), et anglaise (courbe bleue) depuis 1992. En 1992, on comptait 10 631 morts sur les routes allemandes (RDA+RFA), 834 sur les routes suisses, 4229 sur les routes anglaises, et 9601 sur les routes françaises. Source : Sécurité Routière (Claude Got) et European Commission (Transport & Mobility).

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Tableau 2: comparaison du nombre de morts pour différents pays autour de la Suisse (chiffres de 2008) relativement au nombre d’habitants, de la distance parcourue, et du nombre de véhicules (transport de passagers). Source : European Commission et Office fédéral de la statistique.

	par million	pour 10 milliards	par milliard
	d’habitants	de kilomètres personne	de véhicules
Suisse	47	32	90
EU (27 pays)	78	80	168
Allemagne	55	51	109
Autriche	81	91	159
France	69	58	137
Italie	79	59	132
Royaume-Uni	43	39	91
Pays Bas	41	45	91
Suède	43	40	93

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La comparaison entre cantons est également intéressante. La figure 4 montre l’évolution relative du nombre de morts et de blessés graves pour les cantons de Vaud, de Genève, et du Valais depuis 1975. On note depuis une vingtaine d’années une diminution régulière du nombre de victimes, qui semble suivre une même tendance indépendamment du canton (et donc de la politique mise en œuvre). En revanche, l’évolution du nombre de blessés graves ne suit pas la même tendance de diminution régulière : après une forte baisse au début des années 1990, le nombre de blessés graves reste à peu près constant. De plus, le canton de Vaud a obtenu de bien meilleurs résultats que les cantons voisins.

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(a)
(b)

Figure 4: (a) évolution relative du nombre de morts dans les cantons de Vaud (courbe bleue), Genève (courbe noire tiretée), et du Valais (courbe rouge pointillée) depuis 1975. (b) évolution relative du nombre de blessés graves dans les cantons de Vaud, de Genève, et du Valais. Source : Office fédéral de la statistique.

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1

feux rouges, radars de mesure de la distance entre véhicules

Ce document a été traduit de L^AT_EX par H^EV^EA

Saint-Hilaire du Touvet, petite commune au-dessus de Grenoble, accueillait depuis les années 1930, trois établissements hospitaliers pour la rééducation et le soin de longue durée (sanatorium). En 2009, après plusieurs années de discussions, tombait la décision finale d’abandon de l’activité hospitalière (et son déménagement dans la vallée de l’Isère en contrebas).

La raison la plus couramment évoquée était le risque d’avalanche, jugé trop sérieux pour maintenir une activité pérenne. Une meilleure gestion de l’outil hospitalier semble aussi avoir été un élément-clé de la décision pour l’agence régionale de l’hospitalisation (ARH) ; à la clé, il y avait notamment la réduction du flux de malades et de personnels soignants entre les hôpitaux de la plaine grenobloise et ceux de Saint-Hilaire-du-Touvet, et donc des coûts moindres pour l’ARH. Pour une grande partie du personnel soignant, qui résidait sur place, la décision était catastrophique. Sur le plan de l’aménagement du territoire, le regroupement de l’activité hospitalière dans la cuvette grenobloise n’est pas sans poser de questions : avait-on intérêt à concentrer les activités à Grenoble, ville congestionnée, connue aussi pour sa pollution et non dépourvue de risques (risque sismique, inondation, risques industriels, etc.) et à supprimer des emplois à la périphérie de l’agglomération ?

J’ai eu la désagréable surprise de voir mon étude citée comme étant l’élément détonateur de la décision de fermeture des établissements de Saint-Hilaire-du-Touvet. Je donne ici mon point de vue d’acteur sur ce que je considère être un fiasco en termes d’aménagement du territoire. L’article ne se prétend pas être impartial. Il ne donne pas une vue complète de la problématique. Je ne fais que témoigner de ce dont j’ai eu connaissance au cours de mon travail (1998-2001) et de ce qui s’est passé en parallèle.

Photographie 1. Les établissements hospitaliers de Saint-Hilaire-du-Touvet en octobre 1998. Source : Christophe Ancey.

Photographie 2. Les établissements hospitaliers de Saint-Hilaire-du-Touvet en octobre 1998 vus depuis les râteliers. Source : Christophe Ancey.

Photographie 3. Le plateau de Saint-Hilaire-du-Touvet en février 1999. Source : Météo France.

Photographie 4. La Dent de Crolles au-dessus de Saint-Hilaire-du-Touvet et les zones de départ d’avalanches le 8 février 1999. Source : Météo France.

Historique

Les trois établissements hospitaliers de Saint-Hilaire se trouvent dans une zone avalancheuse. Placés sous une forêt mixte de feuillus et de résineux, ils ont longtemps été protégés des avalanches. Ainsi, le bâtiment central construit dans les années 30 n’aurait été touché la première fois qu’en 1968, puis à plusieurs reprises depuis. Il n’y a pas de renseignement très précis sur les avalanches du site avant cette date (hormis deux avalanches en 1853 et 1699).

Protection paravalanche

A la suite des avalanches de 1968 et 1970, des travaux ont été entamés pour protéger les bâtiments. L’exemple de Saint-Hilaire-du-Touvet est par ailleurs très significatif des progrès réalisés en matière de protection paravalanche et de l’évolution de la doctrine.

Un bref historique des travaux paravalanches

Les premières années (69-75) ont été consacrées à des travaux de modification du sol par la réalisation de banquettes larges puis étroites censées freiner la reptation de la neige ; les banquettes larges se sont révélées d’une efficacité faible et ont entraîné par ailleurs d’autres nuisances (érosion). Des plates-formes et des étraves, dont le rôle paravalanche n’apparaît pas clairement aujourd’hui, ont également été disposées dans la partie haute du site.

Dès 1975, ce sont les techniques fondées sur des terrassements de banquettes étroites associés à des actions de reboisement, qui ont été mises au goût du jour. Ainsi, entre 1975 et 1980, ce sont quelque 28 000 mètres linéaires de terrasse et 66 000 plants (principalement des pins à crochets) qui ont été disposés sur le site. Compte tenu de l’altitude, de la raideur des pentes, et du sol qui ralentissent le développement des plants, les actions de reboisement ne peuvent porter leurs fruits que sur le long terme (20 à 50 ans).

Les avalanches de 1978 ont montré que ces mesures étaient encore insuffisantes à prévenir le déclenchement d’avalanches. A la stratégie de défense active (il s’agit de lutter contre le départ d’avalanche) est venue se superposer en 1981 une stratégie de protection passive : par la construction d’ouvrages en remblai (tas freineurs, digue d’arrêt), on a cherché à freiner puis arrêter les avalanches avant qu’elles n’atteignent les bâtiments.

Là encore, les avalanches de 1981 ont montré qu’un tel dispositif de protection rapprochée n’était pas encore suffisant. De nouvelles techniques de défense active ont alors été mises en œuvre entre 1981 et 1984, puis entre 1987 et 1989 : il s’agissait de retenir le manteau neigeux à l’aide d’ouvrages de soutien (râteliers, claies, filets) et de modifier la répartition des suraccumulations (dépôts de neige par le vent) à l’aide d’ouvrages à vent (toit-buse). Enfin, 54 000 plants sont venus compléter les zones reboisées.

Bilan de la protection en place

Le reboisement couvrant à l’heure actuelle un peu de moins de 40 ha commence à porter ses fruits en contribuant à fixer le manteau neigeux. Rappelons en quoi consiste le rôle de la forêt dans le maintien du manteau neigeux. La première condition est qu’elle recouvre entièrement la zone d’accumulation du site ; son efficacité peut être illusoire lorsqu’elle ne recouvre qu’une partie de la zone d’accumulation. Ainsi, il n’est pas rare que des avalanches rasent des forêts (comme l’avalanche de l’aiguillette des Houches en janvier 1984 ou l’avalanche de Saint-Étienne-de-Cuines qui à deux reprises, en février 1978 et janvier 1981, a entaillé une forêt dense) ou s’écoulent à travers elles (comme l’avalanche du Rocher du Midi à Saint-Hilaire en février 1978) alors même que la zone d’accumulation était en large partie boisée. Le rôle de protection de la forêt passe par sa capacité à fixer le manteau neigeux. Cette capacité est très liée à la nature des essences et des structures du peuplement. Seule une forêt dense d’arbres à aiguilles persistantes (épicéa, sapin, etc.) permet de fixer le manteau neigeux d’une part en retenant la neige lors de sa chute (fonction du houppier, qui accélère la métamorphose de la neige accumulée sur les branches) et d’autre part parce que la neige tombant en masse des branches agit sur le manteau neigeux comme un poinçon. La micro-ambiance existant au sein d’une forêt dense implique une évolution tout différente du manteau neigeux par rapport à une zone à découvert : il est par exemple rare de trouver du givre de surface. Si la forêt est composée d’arbres à feuilles ou à aiguilles caduques (comme les mélèzes) ou si elle est clairsemée, le risque existe toujours même s’il demeure faible. Enfin, la forêt tient un rôle efficace de barrière à neige naturelle : le transport de neige par le vent y est en effet très limité voire inexistant.

A moyen terme (dix à vingt ans), le reboisement peut contribuer davantage encore à prévenir le départ d’avalanches. Comme pour les ouvrages de génie civil, son efficacité dépendra de son entretien. Que des trouées (chablis, orée amont en régression, érosion au niveau d’un layon, etc.) se forment et en une à deux avalanches, une partie de la forêt pourra être détruite. Son efficacité serait sans doute nettement meilleure si le reboisement couvrait l’intégralité du site, y compris les vires supérieures (soit de l’ordre de 3 à 5 hectares dans la partie supérieure du site). Compte tenu du sol, du relief, de l’altitude, et de l’orientation du site, il est semble difficilement envisageable de reboiser entièrement toute la zone d’accumulation.

Photographie 5. Étrave en gabions sous les Rochers du Midi en octobre 1998. Source : Christophe Ancey.

Photographie 6. Râteliers dégradés et laissés sans entretien (octobre 1998). Source : Christophe Ancey.

Photographie 7. Le plateau de Saint-Hilaire-du-Touvet en février 1999 (survol du 12 février 1999). Source : Météo France.

Rapports d’expertise sur les avalanches

Je relate ici les éléments à ma connaissance. N’ayant participé à l’étude que 1998 à 2001, je n’ai pas une vue complète du dossier.

Étude de 1996

Une première étude a été rendue en 1996 par le Cemagref. De ce que j’en sais, elle avait été commanditée par le service RTM pour le compte de la commune à la suite d’une demande de permis de construire qui avait été refusée. La préfecture de l’Isère (via le service RTM) souhaitait faire un point complet sur le risque d’avalanche avant d’autoriser une extension de bâtiment. Cette étude a été réalisée par François Rapin un ingénieur du Cemagref avec l’aide du technicien local du service RTM. Cette étude est importante car c’est elle qui a fourni une première image du danger d’avalanche au droit des bâtiments. Le tableau 2 fournit les valeurs données dans ce rapport et quelques valeurs guides qui permettent de comprendre la signification des chiffres (on se reportera utilement au guide de l’architecte Marc Givry Construire en montagne pour de plus amples informations). Il est important de noter que :

• ces valeurs n’ont plus été reconsidérées par la suite. (Dans mon rapport remis en 1999, je les ai reportées intégralement sans les commenter. Il est en effet délicat pour un organisme de publier à peu de temps d’intervalles des valeurs contradictoires.) Ce sont donc elles qui ont servi par la suite à fixer le niveau de vulnérabilité des bâtiments ;
• ces valeurs ont été estimées à dires d’expert sans calcul numérique (calcul de dynamique des avalanches, méthode statistique) ;
• les deux personnes en charge du dossier étaient un technicien forestier et un ingénieur des travaux ruraux de Strasbourg. Si elles avaient un bon bagage et une connaissance naturaliste des avalanches, elles n’étaient pas des experts en dynamique des avalanches.

Tableau 2 :
Récapitulatif des pressions d’impact subies par les bâtiments pour le scénario
de référence en l’absence d’ouvrages de défense. Valeurs tirées du premier
rapport d’expertise du Cemagref (1996). Les hauteurs d’application font
référence aux niveaux des étages. Les numéros de secteur sont reportés aux parties
de bâtiments correspondantes sur le plan III. Pour donner une idée des forces
d’impact, une pression de 2 kPa peut détruire une vitre, 5 kPa défoncer une
porte, 30 kPa détruire les structures en bois (charpente notamment). Des dégâts
importants sur des structures en maçonnerie peuvent intervenir pour des
pressions inférieures à 100 kPa.

Étude de 1999

L’étude de 1996 portait sur une description des avalanches (l’aléa selon la terminologie administrative française). Elle aurait dû être suivie d’une seconde étude consacrée aux moyens de protection. Ce second volet devait également comporter une étude numérique détaillée des avalanches (par le numéricien du Cemagref). Les mois se succédèrent et la seconde étude tardait à être remise à la commune, ce qui ne cessait d’irriter le service RTM. Le chargé d’études du Cemagref évoquait une surcharge de travail administratif et sa solitude dans le dossier pour ne pas remettre son étude.

En octobre 1998, François Lacroix, le chef de la division Nivologie du Cemagref (division qui était en train de devenir l’unité « Erosion Torrention Neige et Avalanches » que l’on connaît aujourd’hui), me demandait de reprendre le dossier en main. La situation était pour moi un peu délicate. Je venais tout juste d’être embauché au Cemagref (avril 1998) comme chargé de recherches (le Cemagref dépendait de deux ministères de tutelle : la Recherche et l’Agriculture, donc deux corps de fonctionnaires, et deux missions différentes) et à ce titre, il n’entrait pas dans mes missions de piloter des études d’ingénierie (l’évaluation des chercheurs se fait sur la base de leurs articles dans les revues scientifiques non sur ce qu’ils font à côté de leur recherche). En outre j’avais créé l’année précédente avec Claude Charlier mon activité d’ingénieur conseil (au titre de la loi de 1936, les chercheurs sont autorisés à avoir une activité rémunérée d’enseignement et de conseil en dehors de leur mission de recherche) et il n’était guère opportun de mélanger les genres en faisant de l’ingénierie au Cemagref. Toutefois, malgré mes réserves et devant l’insistance du chef de la division Nivologie, j’acceptai de reprendre cette étude en main. Mi-octobre 1998, Jean-Pierre Requillart le chef du service RTM de l’Isère entérinait le changement de pilotage. Je me mis aussitôt au travail et rendis une première ébauche de rapport en janvier 1999 au service RTM.

En février 1999, une avalanche balaya 20 chalets à Montroc dans la vallée de Chamonix, tuant 12 personnes. La psychose régnait. Une réunion se tint à la préfecture pour savoir que faire pour assurer la protection des personnes non seulement dans les bâtiments, mais également sur les voies de circulation. À la demande du RTM, je participai à la réunion avec mon collègue Jacques Villecrose de Météo-France. Lors de cette première réunion participait également le tout nouveau chef de la division Nivologie Laurent Bélanger, arrivé le 1er février tandis que François Lacroix était nommé chef de département à la direction générale du Cemagref. Dès sa première participation, mon nouveau chef se laissa aller à quelques avis bien tranchés devant les personnes réunies à la préfecture. C’était en quelque sorte sa marque de fabrique : émettre des avis catégoriques sur des sujets qu’il ne maîtrisait pas… ce qui m’a obligé à jouer à l’équilibriste (ne pas désavouer le chef en public, tout en réduisant la portée de ses propos malheureux).

Au printemps et durant l’été 1999, le rapport subit plusieurs modifications au fil des remarques en interne ou émanant du RTM. Une épine du dossier était l’incohérence entre les avalanches calculées pour mon rapport et le tableau des efforts de l’étude de 1996, que je reprenais tels quels dans ma nouvelle étude. Le chef du RTM Jean-Pierre Requillart n’en semblait guère dupe et ne cessait de pointer ce point. Le délégué national Jean-Claude Charry donna son feu vert en septembre 1999 et le rapport fut envoyé à la commune. Une réunion de présentation devant la commune et les directions des établissements hospitaliers eut lieu fin octobre 1999.

Les suites de l’étude de 1999

En mars 2000, la direction générale (le président du Conseil d’administration Jean-François Carrez et le directeur général Patrick Lavarde) faisait une visite de deux jours du site de Grenoble. Le chef de division Bélanger souhait montrer le site de l’Alpe d’Huez (étude du transport de neige par le vent), mais également le site de Saint-Hilaire-du-Touvet compte tenu de l’importance de l’enjeu. On organisa donc une réunion à la mairie avec les gens de la commune, où la situation fut exposée et discutée. Laurent Bélanger voulait absolument écrire une lettre de porté à connaissance à l’attention du préfet de l’Isère et sous couvert du président du conseil d’administration du Cemagref. Cette lettre peignait de façon très pessimiste la situation du risque d’avalanche. La direction générale demanda un avis au chef de département, qui me demanda mon avis. J’écrivis un long message pour justifier le caractère déraisonnable de ce courrier (il ne fallait pas faire de Saint-Hilaire un nouveau Séchilienne) et j’alertai ma direction des conflits d’intérêts. En effet, ce même mois de mars, j’avais été approché par des représentants du personnel soit par téléphone, soit directement. De façon étrange, le rapport ne leur avait pas été transmis et seule une page (dont je n’étais pas l’auteur et qui ne reflétait pas le contenu du rapport) circulait. S’il m’était impossible de leur transmettre une copie du rapport (seul le commanditaire peut l’autoriser), je pouvais leur en donner les grandes lignes. J’attache le mémo que j’ai adressé fin mars à la direction du Cemagref après ma rencontre de deux médecins du CMC.

En avril 2000, je rencontrai Monsieur Macary, ancien médecin chef de l’hôpital de Rocheplane et membre du conseil d’administration de cet hôpital. Il était partisan d’une délocalisation partielle, voire totale, des hôpitaux car selon lui de multiples problèmes (dont la coordination avec les
deux autres établissements) ne permettaient pas d’aboutir à une solution globale. Il m’indiqua également que dans un premier temps, le conseil
d’administration auquel il appartenait était resté incrédule face aux conclusions du rapport et l’existence d’un risque d’avalanche sur les bâtiments. Toutefois, comme il travaillait là bas depuis la fin des années 1950, il avait souvenir des périodes de crise (1968, 1970) et le rapport contenait suffisamment d’éléments historiques qui étayaient nos dires.

En mai 2000, se tint une nouvelle réunion à la préfecture de l’Isère. Le préfet avait décidé de ne pas associer les représentants du personnel à cette première réunion. Le préfet convoqua donc le directeur de l’agence régionale hospitalière (ARH), le DDE, le DDASS et le RTM représentant le DDAF. Les services de l’Etat (donc en l’occurrence le RTM) se prononçaient pour

• retenir la solution de protection intermédiaire (optimisation du coût/niveau de protection)
• laisser la possibilité au maître d’ouvrage de retenir un niveau de protection plus élevé.

Le ministère de l’Environnement (DPPR) n’a pas émis d’avis ou de recommandation.
Le RTM a demandé à un avis sur la solidité du CMC en cas d’impact d’avalanche au bureau BETREC, qui était assez pessimiste :

• le mur extérieur était en maçonnerie relativement mince. Il était séparé (par un vide)
  de la paroi intérieure, qui était non structurante (simple enduit) : l’épaisseur totale (de plusieurs dizaines de centimètres) était donc
  trompeuse ;

• il y avait peu de murs de refend structurants (murs perpendiculaires à la paroi exposée aux avalanches) : même
  si la façade tenait des efforts verticaux importants, elle était peu à même de résister à un effort horizontal même peu important.

Pour BETREC, il y avait donc un risque d’écroulement en cas de grosses avalanches touchant le CMC. Cet avis fut confirmé par le bureau Veritas. Pour ces deux bureaux d’étude, la situation semblait moins préoccupante pour Rocheplane et le CMUD, car moins exposés aux avalanches. Enfin, d’après BETREC, la reprise en sous-œuvre des façades pour résister aux efforts d’avalanche donnés au tableau 2 (avec le respect des nouvelles réglementations anti-sismiques) aboutissait à un montant d’environ 23 MF (3,5 M€).

Le 11 mai 2000, le Dauphiné Libéré publie un article relatant que la Cour régionale des comptes a émis des observations dans son examen de la gestion des établissements publics de Saint-Hilaire-du-Touvet : « La Chambre a relevé le fait que l’établissement est construit en zone
d’avalanche et attire tout spécialement l’attention du conseil
d’administration sur les conclusions du rapport du bureau d’étude BETREC
qui fait lui même suite à un rapport alarmant du Cemagref. »

En juin 2000, Requillart me demanda de participer un soir à une réunion publique en la mairie de Saint-Hilaire-du-Touvet. Avant de partir, j’appris par Laurent Bélanger que la réunion était annulée. J’appelai Requillart, qui me confirma la réunion et me donna rendez-vous dans un troquet sur le plateau pour discuter du dossier. C’était un soir pluvieux et triste. Je rencontrai Requillart et pris un café tout en discutant assez librement. Puis nous partîmes pour la mairie, dont les portes restaient désespérément fermées. À l’évidence la réunion avait bien été annulée, mais le RTM n’en avait pas été tenu informé. Je dois dire que l’instant a été assez pathétique. Il pleuvait dru, on se trouvait bloqué dehors avec nos dossiers à la main… Ce soir-là, j’avais presque pitié de cet ingénieur en chef du GREF, d’allure austère et un peu vieille France, qui semblait avoir été mis hors jeu.

En novembre 2000, se tenait une réunion à la DDASS de Grenoble à propos de Saint-Hilaire-du-Touvet.
Le bureau BETREC fit la présentation de son projet de murs paravalanches de protection rapproché pour traiter le risque résiduel (c’est-à-dire les effets de souffle ou une avalanche débordant le dispositif de protection à l’amont). Le coût de la rénovation atteignant 15 à 18 MF (2 à 2,8 M€).
Le conseil d’administration du CMC refusa cette proposition qui lui semblait biscornue. Selon le RTM, la protection paravalanche s’élèverait à 30 MF (soit 4,5 M€, contre 12 MF annoncés dans mon rapport). Le projet de rénovation des bâtiments comprenait donc les coût suivants :

• paravalanches : 30 MF ;
• rénovation des façades : 20MF ;
• réfection des voiries : 30 MF (aussi)
• mise à niveau des établissements (sécurité incendie, ascenseur, etc.) : 50 MF.

Soit un coût dont l’ordre de grandeur était de 130 MF (20 M€). Pour bien des personnes présentes, la délocalisation devait s’envisager très fortement, a fortiori car cela s’inscrivait dans la stratégie des établissement, qui était de « descendre dans la vallée, d’ici 7 à 10 ans » (sic).
Nous apprenions que le conseil d’administration du CMUD s’était déjà engagé sur cette voie et que l’établissement de Rocheplane avait une réflexion avancée sur la question (des projets dans les têtes et les cartons). Selon les directeurs des établissements, le coût de construction d’un lit d’hôpital est de 1 MF, soit un coût total de 600 MF pour recréer dans la vallée l’ensemble des lits offerts sur le plateau des Petites Roches.

En mars 2000, j’avais rencontré Philippe Huet et Bernard Glass de la mission interministérielle (inspection générale de l’environnement) qui avait été chargée par le ministère de l’environnement de faire le point sur la catastrophe de Montroc (qui avait fait 12 morts en février 2000). Les membres de cette commission étaient maintenant chargés par le ministère de l’agriculture d’avancer des propositions sur la définition de « l’aléa de référence », en bref, la définition du niveau de danger contre lequel on cherchait à se prémunir dans le cas d’établissements hospitaliers. En janvier 2001, je rencontrai de nouveau l’ingénieur général Philippe Huet. Lors de cette rencontre, qui a été aussi l’occasion de faire le point sur l’évolution du projet, je recevais confirmation que les conseils d’administrations des trois établissements souhaitaient profiter de l’occasion du dossier d’avalanche pour descendre l’activité dans la vallée et se rapprocher du CHU de Grenoble. Si leur motivation était d’ordre économique, des raisons plus personnelles (les trajets incessants que les médecins devaient faire entre le plateau des Petites Roches et la vallée du Grésivaudan) transparaissaient également. Pour appuyer leur demande de délocalisation, des responsables auraient demandé leur mutation, mais le préfet de l’Isère souhaitait tout faire pour les membres des conseils d’administration ne démissionnassent pas. Deux nouvelles réunions étaient programmées, une à Paris, l’autre en préfecture. Devant ce qui devenait une affaire de pocker-menteur, je refusais de participer à ces réunions. Un bras de fer commençait avec mon supérieur direct, Laurent Bélanger, qui souhaitait que le Cemagref continuât de jouer un rôle moteur dans le dossier alors qu’en tant que chargé d’études, je considérais que notre mission était finie depuis longtemps et que nous entrions dans un terrain miné. C’est mon collègue François Rapin, auteur du premier rapport, qui me remplaça. J’appris que le ministère de l’agriculture souhaitait demander une contre-expertise du rapport de septembre 2000 à André Burkard, un ingénieur suisse. Cette nouvelle causa un certain émoi dans notre équipe. Cela avait été ressentie comme une défiance vis-à-vis du Cemagref (alors qu’il s’agissait d’une procédure normale compte tenu des enjeux et du caractère subjectif de toute évaluation d’un danger d’avalanches).

En février 2001, je recevais un appel téléphonique du chef du service RTM Jean-Pierre Requillart. Comme je m’étais retiré du dossier, c’était Laurent Bélanger qui assistait à toutes les réunions, parfois accompagné de François Rapin. Il avait fait des ajouts au rapport. Le RTM était fort courroucé des déclarations à l’emporte-pièce de Bélanger en préfecture. Je lui répondis très franchement que la position de Bélanger ne reflétait en rien celle du Cemagref et de moi-même en tant que chargé d’études. Requillart me rapporta que la sociologue mandatée par le ministère de l’Agriculture avait jugé consternante la forme de notre rapport. Toutefois, il s’avérait qu’elle se référait à des synthèses écrites par Bélanger et non le rapport lui-même.

En avril 2001, Gérard Brugnot, chargé de mission (et ancien patron de la division Nivologie), me transmit le rapport de l’inspection du ministère de l’agriculture, avec notamment l’intitulé de la mission qu’il souhaitait confier à André Burkard (pour la partie avalanche) et à Jean-Pierre Astier (pour la partie ouvrage de protection). À ma connaissance, André Burkard fut missionné en mai 2001, mais à partir de cette date je n’étais plus impliqué dans le dossier.

En septembre 2001, j’apprenais par ma femme, kinésithérapeute au CHU de Grenoble, que la décision de délocalisation des trois établissements du plateau des Petites Roches, aurait été prise. J’appellai Requillart, qui démentait l’information, me déclarant que comme bras droit du préfet en matière de risques, il aurait été tenu au courant (sic). L’image de la réunion annulée de juin 2000 me revient en mémoire.

Épilogue

Pour moi l’affaire s’arrêta là. Tout le monde connaît la suite pour les établissements des Petites Roches. Le cumul des problèmes au Cemagref de Grenoble a coûté à Laurent Bélanger son poste de chef d’unité, un fait rarissime dans l’administration, surtout au sein d’un corps d’État comme celui du GREF. Une grande partie du personnel au Cemagref lui reprochait son comportement, son agitation, son despotisme, etc. et en mai 2001, nous adressâmes une demande de mise à pied à notre direction générale, elle aussi un peu échaudée des affaires grenobloises. Après enquête, le dossier à charge devint suffisamment épais pour que Laurent Bélanger fût contraint à la démission. Comme dans l’administration, on ne vire pas, mais on promeut, ce dernier fut nommé « chargé de mission » au Cemagref et s’occupa de cartes d’avalanches (CLPA).

Les leçons de Saint-Hilaire-du-Touvet

Le dossier de Saint-Hilaire-du-Touvet est intéressant à plus d’un titre :

• La délocalisation des établissements hospitaliers de Saint-Hilaire-du-Touvet pose le problème de l’évolution de l’aménagement du territoire. Dans l’après guerre, le souci de l’État a été d’équilibrer le développement territorial (la France souffrait alors d’un poids trop important de la région parisienne par rapport aux autres villes) ; le concept « d’aménagement du territoire » faisait son apparition et se matérialisait notamment à travers la DATAR (Délégation interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité Régionale). À une échelle plus locale, ce principe veut que l’on cherche à développer des centres d’activité en dehors des grandes agglomérations. Au cours de la dernière décennie, la réforme de l’État a été mise en avant, réforme au nom de laquelle il devient nécessaire de concentrer les moyens publics pour faire des économies d’échelle. La redistribution des tribunaux, la fermeture d’écoles, et la réorganisation hospitalière sont des conséquences de cette réforme. Cependant si on comprend aisément que le regroupement de moyens humains et matériels permette des économies immédiates (qui sont quantifiables), on a plus de mal à comprendre la rationalité derrière cette concentration sur le long terme. En effet, avec l’envolée de l’immobilier, les problèmes liés au transport (notamment l’engorgement des réseaux routiers autour des agglomérations de moyenne et grande tailles), aux infrastructures (pour accueillir un flux croissant de personnes : réseau d’eau et d’électricité, routes, collèges, etc.), la concentration des aménagements pose un problème économique certain et occulté (et cela d’autant plus qu’il est difficile à chiffrer). La délocalisation des établissements de Saint-Hilaire-du-Touvet participe à cette fuite en avant : on concentre les moyens hospitaliers dans la cuvette grenobloise (surpeuplée, polluée, engorgée) au nom de la rentabilité économique, mais il est peu clair que le gain économique soit réel au final quand on prend en compte les coûts induits qui ne sont jamais comptabilisés.
• Depuis les avalanches de 1968, la réflexion sur la protection des établissements hospitaliers de Saint-Hilaire-du-Touvet avait été largement amorcée. Plusieurs tranches de travaux (résumées plus haut) avaient permis de mettre en place une protection sur la base d’un financement public (subvention de l’État). On peut comprendre que le coût de tels travaux aille au-delà de la capacité d’une petite commune (qui ne percevait pas de taxes professionnelles des établissements hospitaliers). Pour assurer l’entretien du dispositif, une taxe sur les nuitées fut instaurée. De mémoire, je crois que cette taxe de séjour s’élevait à 1 Fr./nuit/patient. Avec un remplissage moyen (disons de 50 %), cela revient à une somme annuelle de 109500 Fr./an (soit 16’700 €). En 30 ans (disons 1980-2010) et avec une inflation moyenne de 2 %, ces taxes auraient dû ramené environ 4’460’000 Fr. soit 680’000 €. C’est une somme confortable pour rénover un dispositif composé de filets et râteliers. Assez étrangement, à la suite de mon rapport de 1999, le RTM avait entrepris de remettre en état les paravalanches (voir photo 6) qui avaient souffert du manque d’entretien (en seulement 20 ans !). Là encore c’est un financement public qui a pris en charge les réparations. Cela pose deux problèmes : à quoi ont été affectées les taxes perçues pour l’entretien des paravalanches ? Pourquoi rénover un dispositif de protection paravalanche alors que la décision de délocalisation avait déjà été prise. Là encore, Saint-Hilaire-du-Touvet est un cas intéressant : comment une commune de montagne peut-elle faire face au coût de la protection contre les dangers naturels de façon pérenne ? Pourquoi les mécanismes conçus pour l’entretien n’ont-ils pas fonctionné (autrement dit quid du détournement des taxes perçues) ? Quelle cohérence dans la programmation des travaux sur des fonds publics quand des décisions contraires sont prises ?
• On voit à travers cette affaire toute la difficulté à assurer une cohérence de l’action publique quand des décisions (délicates) s’étalent sur plusieurs années (avant d’être prises) et impliquent une multitude d’acteurs. D’une part, on avait le personnel hospitalier (qui vivait essentiellement sur le plateau des Petites Roches, faisant donc vivre une économie locale et une commune), dont l’objectif était majoritairement de maintenir leurs conditions de travail. D’autre part, on avait une institution hospitalière (comprenant des acteurs publics et d’autres privés), dont l’objectif principal était de gérer au mieux une activité de santé à l’échelle régionale et au gré des contraintes sociales et économiques. Au milieu, il y avait non seulement les services de l’État, dont le cabinet de Préfet et les services attachés (RTM, DDASS) dont la mission est d’administrer un territoire compte tenu des contraintes réglementaires et du développement économique, avec au final la nécessité de trancher des questions difficiles, mais également des ingénieurs, dont le métier est de concevoir en fonction des contraintes techniques et économiques. Devant un tel nombre d’acteurs, il est clair qu’aucune décision n’aura pu satisfaire toutes les parties. Pourtant, avec le recul, on peut penser qu’un médiateur externe aux parties aurait été utile (typiquement un sociologue) pour donner plus de transparence et de profondeur aux débats.

En savoir plus

Les sites d’associations ou de particuliers :

• M et Mme Menzel
• collectif « sauver le CMC »
• historique des bâtiments
• Avis émis sur le site Volopress
• page de Sophie Marcus consacrée au CMC